Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103789
necesaria cautela para evitar el ejercicio de tan excepcional prerrogativa en beneficio de
quienes tuvieran el poder de influir (art. 102.3 CE).
e) Se alega, además, que la amnistía desatiende las más elementales exigencias
formales y que vulnera el art. 23 CE. Los parlamentarios recurrentes consideran que
ante una iniciativa de la trascendencia constitucional, política y social de la amnistía, lo
mínimo exigible hubiera sido procurar el máximo consenso político y social y ser
escrupulosamente respetuoso con las exigencias procedimentales y, en particular, con
los derechos de las minorías. Aducen que la opinión de la Comisión de Venecia (§ 128)
resalta la conveniencia de una mayoría cualificada suficientemente amplía para la
aprobación de amnistías, por ello recomienda a las autoridades españolas que, aunque
la Constitución no lo prevea, se intente alcanzar una mayoría cualificada superior a la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso que se exige para la aprobación de una
ley orgánica. Afirman también que la Ley de amnistía, a diferencia de la Ley 46/1977, de
amnistía, que fue apoyada por el 93 por 100 del Parlamento, obtuvo más votos en contra
(321) que a favor (290). Los recurrentes fundamentan esta mayoría en que el texto
aprobado por el Congreso obtuvo 177 votos a favor y 172 en contra. Junto a ello señalan
que en el Senado se aprobó el veto de la proposición de ley orgánica de amnistía
con 149 votos a favor y 113 en contra. De ello deducen que la Ley de amnistía obtuvo
más votos en contra (321) que a favor (290) y que por este motivo fue rechazada por la
mayoría de los representantes del titular de la soberanía.
Los recurrentes consideran que, como la ley impugnada fue «el pago de la
transacción política», se tramitó estando el Gobierno en funciones, antes, por tanto, de
celebrarse la sesión de investidura, por lo que la iniciativa legislativa adoptó la forma de
proposición de ley, omitiendo de este modo los informes preceptivos que hubiera
requerido su tramitación como proyecto de ley. Aducen que tal forma de proceder supone
una flagrante vulneración del art. 23 CE, al privar ab initio a los parlamentarios de la
información y documentación precisa para formarse opinión sobre tan relevante
iniciativa.
Sostienen también que durante su tramitación se cometieron vicios procedimentales
determinantes de su inconstitucionalidad. Se refieren, en primer lugar, a que tras haber
sido aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el dictamen de la Comisión de
Justicia sobre la proposición, cuando se procedió a su votación final sobre el conjunto del
proyecto, fue rechazada (171 votos a favor, 179 en contra). El resultado de esta votación
no determinó el rechazo de la proposición, que es, a juicio de los recurrentes, lo que
hubiera sido lo procedente, sino que se devolvió a la Comisión de Justicia para la
elaboración de un nuevo dictamen. Alegan que, de conformidad con lo dispuesto en el
art. 131.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), solo se prevé la
devolución a la Comisión cuando la mayoría absoluta no se consiguiese, lo que
determina que no proceda cuando el proyecto no solo no consiguió la mayoría absoluta,
sino tampoco la simple, al haber obtenido más votos en contra que a favor. Esta decisión
fue impugnada en amparo ante este tribunal por el Grupo Parlamentario Vox. Este
recurso fue inadmitido por el ATC 24/2024, de 14 de marzo. Los recurrentes entienden
que la inadmisión acordada en este auto, al no haber examinado la cuestión de fondo, no
puede tomarse en consideración y por este motivo no prejuzga lo que pueda decidirse en
este recurso. Entienden los recurrentes que tal forma de proceder vulnera los arts. 23
y 79.2 CE.
En segundo lugar, señalan que, además de rehabilitar una proposición rechazada y
devolverla a la Comisión de Justicia, no se emitió el «informe de la ponencia» que, de
conformidad con el art. 114 RCD, siempre ha de preceder al «debate en comisión».
Consideran que la omisión de este trámite privó a los parlamentarios en la comisión y en
el Pleno de la información precisa (el informe de la ponencia) para poder ejercer sus
funciones representativas, vulnerando por ello el art. 23 CE en relación con el art. 114
RCD.
En tercer y último lugar, en lo que a los vicios procedimentales se refiere, se aduce
que los parlamentarios tuvieron un conocimiento sorpresivo de las enmiendas
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103789
necesaria cautela para evitar el ejercicio de tan excepcional prerrogativa en beneficio de
quienes tuvieran el poder de influir (art. 102.3 CE).
e) Se alega, además, que la amnistía desatiende las más elementales exigencias
formales y que vulnera el art. 23 CE. Los parlamentarios recurrentes consideran que
ante una iniciativa de la trascendencia constitucional, política y social de la amnistía, lo
mínimo exigible hubiera sido procurar el máximo consenso político y social y ser
escrupulosamente respetuoso con las exigencias procedimentales y, en particular, con
los derechos de las minorías. Aducen que la opinión de la Comisión de Venecia (§ 128)
resalta la conveniencia de una mayoría cualificada suficientemente amplía para la
aprobación de amnistías, por ello recomienda a las autoridades españolas que, aunque
la Constitución no lo prevea, se intente alcanzar una mayoría cualificada superior a la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso que se exige para la aprobación de una
ley orgánica. Afirman también que la Ley de amnistía, a diferencia de la Ley 46/1977, de
amnistía, que fue apoyada por el 93 por 100 del Parlamento, obtuvo más votos en contra
(321) que a favor (290). Los recurrentes fundamentan esta mayoría en que el texto
aprobado por el Congreso obtuvo 177 votos a favor y 172 en contra. Junto a ello señalan
que en el Senado se aprobó el veto de la proposición de ley orgánica de amnistía
con 149 votos a favor y 113 en contra. De ello deducen que la Ley de amnistía obtuvo
más votos en contra (321) que a favor (290) y que por este motivo fue rechazada por la
mayoría de los representantes del titular de la soberanía.
Los recurrentes consideran que, como la ley impugnada fue «el pago de la
transacción política», se tramitó estando el Gobierno en funciones, antes, por tanto, de
celebrarse la sesión de investidura, por lo que la iniciativa legislativa adoptó la forma de
proposición de ley, omitiendo de este modo los informes preceptivos que hubiera
requerido su tramitación como proyecto de ley. Aducen que tal forma de proceder supone
una flagrante vulneración del art. 23 CE, al privar ab initio a los parlamentarios de la
información y documentación precisa para formarse opinión sobre tan relevante
iniciativa.
Sostienen también que durante su tramitación se cometieron vicios procedimentales
determinantes de su inconstitucionalidad. Se refieren, en primer lugar, a que tras haber
sido aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el dictamen de la Comisión de
Justicia sobre la proposición, cuando se procedió a su votación final sobre el conjunto del
proyecto, fue rechazada (171 votos a favor, 179 en contra). El resultado de esta votación
no determinó el rechazo de la proposición, que es, a juicio de los recurrentes, lo que
hubiera sido lo procedente, sino que se devolvió a la Comisión de Justicia para la
elaboración de un nuevo dictamen. Alegan que, de conformidad con lo dispuesto en el
art. 131.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), solo se prevé la
devolución a la Comisión cuando la mayoría absoluta no se consiguiese, lo que
determina que no proceda cuando el proyecto no solo no consiguió la mayoría absoluta,
sino tampoco la simple, al haber obtenido más votos en contra que a favor. Esta decisión
fue impugnada en amparo ante este tribunal por el Grupo Parlamentario Vox. Este
recurso fue inadmitido por el ATC 24/2024, de 14 de marzo. Los recurrentes entienden
que la inadmisión acordada en este auto, al no haber examinado la cuestión de fondo, no
puede tomarse en consideración y por este motivo no prejuzga lo que pueda decidirse en
este recurso. Entienden los recurrentes que tal forma de proceder vulnera los arts. 23
y 79.2 CE.
En segundo lugar, señalan que, además de rehabilitar una proposición rechazada y
devolverla a la Comisión de Justicia, no se emitió el «informe de la ponencia» que, de
conformidad con el art. 114 RCD, siempre ha de preceder al «debate en comisión».
Consideran que la omisión de este trámite privó a los parlamentarios en la comisión y en
el Pleno de la información precisa (el informe de la ponencia) para poder ejercer sus
funciones representativas, vulnerando por ello el art. 23 CE en relación con el art. 114
RCD.
En tercer y último lugar, en lo que a los vicios procedimentales se refiere, se aduce
que los parlamentarios tuvieron un conocimiento sorpresivo de las enmiendas
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Núm. 183
