Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103815
realizado por el Tribunal en dichas resoluciones revelaría que se asume implícitamente la
potestad del legislador de abordar amnistías.
De todo ello se infiere, en suma, que la prohibición de indultos generales prevista en
el art. 62 i) CE se refiere exclusivamente al ejercicio del perdón por parte del Gobierno
prescindiendo de una motivación individualizada, sin afectar en ningún caso a la
potestad del legislador de establecer amnistías, pues, «si la Constitución hubiese querido
prohibir la amnistía, así lo habría hecho de modo expreso».
C) El abogado del Estado analiza, a continuación, el motivo segundo de la
demanda, en el que se expresan los argumentos por los que la concreta amnistía
articulada por la Ley de amnistía resultaría, en todo caso, inconstitucional.
a) Se aclara, en primer lugar, que no se va a dar respuesta específica a las dos
primeras alegaciones incluidas dentro de este motivo, conforme a las cuales la Ley de
amnistía no perseguiría razones de justicia y obedecería, en última instancia, al mero
interés particular de sus promotores, con la consiguiente contravención de la cláusula de
Estado de Derecho (art. 1.1 CE), de la división de poderes y la exclusividad de la
jurisdicción (arts. 117 y 118 CE) y del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley
penal (arts. 14, 17 y 25 CE).
Estima el abogado del Estado que la compatibilidad de la amnistía con los preceptos
constitucionales aludidos ya ha sido suficientemente argumentada en las alegaciones
precedentes y que, en todo caso, estas primeras impugnaciones del «motivo segundo»
se basan en consideraciones extrajurídicas y en juicios de intenciones ajenos al objeto
de debate propio de un proceso constitucional.
Añade que la Ley de amnistía dispone de un preámbulo en el que se expresan las
razones que han guiado al legislador y que, de acuerdo con dicho texto, se ha procedido
a «una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se
fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática». A
esta declaración expresa del legislador hay, por tanto, que atenerse.
b) Entrando ya en los motivos con sustantividad jurídica propia, el abogado del
Estado rechaza, en primer lugar, que nos encontremos ante una autoamnistía contraria
al art. 102 CE –así como a los arts. 1.1 y 9.3 CE–, pues dicho precepto proscribe un
autoindulto al presidente o a los demás miembros del Gobierno. Aquí nos encontramos
ante una amnistía, no ante un indulto, y sus destinatarios no son, en todo caso, los
miembros del Gobierno.
c) Se analizan, acto seguido, los diversos motivos de inconstitucionalidad
vinculados a la vulneración del art. 23 CE, a los que el abogado del Estado da la
siguiente respuesta:
(i) La Ley de amnistía no puede ser contraria a la Constitución, como pretenden los
recurrentes, por no haber sido adoptada por una mayoría cualificada. El legislador ha
estimado, según explica el preámbulo de la Ley de amnistía, que la amnistía debe ser
aprobada mediante ley orgánica al tratarse de una ley en materia penal que afecta a
derechos fundamentales, sin que en el procedimiento legislativo español se prevea una
mayoría cualificada superior a la absoluta prevista para las leyes orgánicas en el
art. 81.2 CE.
(ii) Tampoco resulta objetable que se haya tramitado la Ley de amnistía en virtud de
una proposición de ley presentada cuando el Gobierno todavía se encontraba en
funciones, pues no existe ninguna previsión constitucional que impida al Congreso de los
Diputados ejercer, en esas circunstancias, la iniciativa legislativa prevista en el art. 88
CE. En todo caso, el art. 21.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno,
citado por los recurrentes, solo se refiere a los proyectos de ley, no a las proposiciones
de ley.
(iii) La devolución de la proposición de ley orgánica de amnistía a la Comisión de
Justicia para la elaboración de un nuevo dictamen –después de no haber obtenido un
primer dictamen el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Congreso– se
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103815
realizado por el Tribunal en dichas resoluciones revelaría que se asume implícitamente la
potestad del legislador de abordar amnistías.
De todo ello se infiere, en suma, que la prohibición de indultos generales prevista en
el art. 62 i) CE se refiere exclusivamente al ejercicio del perdón por parte del Gobierno
prescindiendo de una motivación individualizada, sin afectar en ningún caso a la
potestad del legislador de establecer amnistías, pues, «si la Constitución hubiese querido
prohibir la amnistía, así lo habría hecho de modo expreso».
C) El abogado del Estado analiza, a continuación, el motivo segundo de la
demanda, en el que se expresan los argumentos por los que la concreta amnistía
articulada por la Ley de amnistía resultaría, en todo caso, inconstitucional.
a) Se aclara, en primer lugar, que no se va a dar respuesta específica a las dos
primeras alegaciones incluidas dentro de este motivo, conforme a las cuales la Ley de
amnistía no perseguiría razones de justicia y obedecería, en última instancia, al mero
interés particular de sus promotores, con la consiguiente contravención de la cláusula de
Estado de Derecho (art. 1.1 CE), de la división de poderes y la exclusividad de la
jurisdicción (arts. 117 y 118 CE) y del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley
penal (arts. 14, 17 y 25 CE).
Estima el abogado del Estado que la compatibilidad de la amnistía con los preceptos
constitucionales aludidos ya ha sido suficientemente argumentada en las alegaciones
precedentes y que, en todo caso, estas primeras impugnaciones del «motivo segundo»
se basan en consideraciones extrajurídicas y en juicios de intenciones ajenos al objeto
de debate propio de un proceso constitucional.
Añade que la Ley de amnistía dispone de un preámbulo en el que se expresan las
razones que han guiado al legislador y que, de acuerdo con dicho texto, se ha procedido
a «una renuncia al ejercicio del ius puniendi por razones de utilidad social que se
fundamenta en la consecución de un interés superior: la convivencia democrática». A
esta declaración expresa del legislador hay, por tanto, que atenerse.
b) Entrando ya en los motivos con sustantividad jurídica propia, el abogado del
Estado rechaza, en primer lugar, que nos encontremos ante una autoamnistía contraria
al art. 102 CE –así como a los arts. 1.1 y 9.3 CE–, pues dicho precepto proscribe un
autoindulto al presidente o a los demás miembros del Gobierno. Aquí nos encontramos
ante una amnistía, no ante un indulto, y sus destinatarios no son, en todo caso, los
miembros del Gobierno.
c) Se analizan, acto seguido, los diversos motivos de inconstitucionalidad
vinculados a la vulneración del art. 23 CE, a los que el abogado del Estado da la
siguiente respuesta:
(i) La Ley de amnistía no puede ser contraria a la Constitución, como pretenden los
recurrentes, por no haber sido adoptada por una mayoría cualificada. El legislador ha
estimado, según explica el preámbulo de la Ley de amnistía, que la amnistía debe ser
aprobada mediante ley orgánica al tratarse de una ley en materia penal que afecta a
derechos fundamentales, sin que en el procedimiento legislativo español se prevea una
mayoría cualificada superior a la absoluta prevista para las leyes orgánicas en el
art. 81.2 CE.
(ii) Tampoco resulta objetable que se haya tramitado la Ley de amnistía en virtud de
una proposición de ley presentada cuando el Gobierno todavía se encontraba en
funciones, pues no existe ninguna previsión constitucional que impida al Congreso de los
Diputados ejercer, en esas circunstancias, la iniciativa legislativa prevista en el art. 88
CE. En todo caso, el art. 21.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno,
citado por los recurrentes, solo se refiere a los proyectos de ley, no a las proposiciones
de ley.
(iii) La devolución de la proposición de ley orgánica de amnistía a la Comisión de
Justicia para la elaboración de un nuevo dictamen –después de no haber obtenido un
primer dictamen el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Congreso– se
cve: BOE-A-2025-15939
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Núm. 183
