Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103814
exclusivamente aquellas que presentan una conexión directa con el «procés catalán»,
así como con la exclusión expresa de los actos que hayan supuesto graves violaciones
de derechos humanos y de la responsabilidad civil frente a terceras personas. Todo lo
cual revelaría la «adecuación» de la ley singular a la finalidad perseguida.
(ii) La superación del canon de enjuiciamiento propio de la ley singular afecta,
según razona el abogado del Estado, a la alegación de la vulneración del principio de
igualdad. Ciertamente, el derecho fundamental a la igualdad del art. 14 CE se proyecta,
en la Constitución española, también frente al legislador, tal y como tempranamente
destacó la doctrina constitucional (SSTC 49/1982, de 14 de julio, y 75/1983, de 3 de
agosto), de modo que la diferencia de trato legalmente establecida debe responder
siempre a una justificación objetiva y razonable. Ahora bien, al establecer la Ley de
amnistía una medida de gracia que, por su propia naturaleza, es excepcional, no cabe
realizar un «juicio de igualdad en el que el término de comparación sea "todos los
ciudadanos españoles"» sino el juicio de razonabilidad, adecuación y proporcionalidad
propio de las leyes singulares, que quedaría cumplido, tal y como se ha expuesto.
(iii) La alegación relativa a la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1
CE) en relación con la igualdad (art. 14 CE) tampoco tiene sustento, a juicio del abogado
del Estado, pues la Ley de amnistía no establece «nuevas tipificaciones penales, sino
todo lo contrario: el perdón de conductas anteriormente punibles y por lo tanto con un
efecto favorable para el autor de los hechos que se amnistían». No sería, por tanto,
aplicable el escrutinio propio del precepto constitucional invocado. En todo caso, la Ley
de amnistía no crea «espacios singulares de impunidad, contrarios al principio de
legalidad [penal]», ya que tiene un ámbito fáctico y temporal claramente delimitado.
c) Se analiza, finalmente, la alegada inconstitucionalidad de la Ley de amnistía por
infracción de la prohibición constitucional de indultos generales contenida en el art. 62 i) CE.
Tal y como anticipaba en sus reflexiones iniciales, el abogado del Estado estima aquí
que la amnistía y el indulto son figuras distintas, como manifestaciones singulares de un
instituto más general, al que puede darse la denominación de «derecho de gracia».
Reitera, en este punto, las diferencias trazadas entre la amnistía y el indulto en el
dictamen de la Comisión de Venecia y considera que, dadas las diferencias existentes
entre ambos institutos, la única conclusión cierta que puede extraerse del art. 62 i) CE es
que no son posibles los indultos generales, sin que del precepto se derive ninguna
prescripción normativa sobre las amnistías. Añade el abogado del Estado que las
prohibiciones constitucionales «deben ser taxativas, no implícitas ni abstractas, ni
tampoco basadas en la interpretación extensiva o analógica», por lo que no puede
sostenerse que el citado precepto afecte en modo alguno a la potestad del legislador de
aprobar una ley de amnistía.
Argumenta, asimismo, que la Constitución utiliza, en realidad, dos términos distintos, el
de indulto cuando pretende referirse a esta concreta figura y el de «gracia» cuando alude
al instituto común que comprende tanto el indulto como la amnistía. Un caso
especialmente ilustrativo sería el del art. 87.3 CE, que prohíbe la iniciativa legislativa
popular «en lo relativo a la prerrogativa de gracia». Este precepto incide, a juicio del
abogado del Estado, en la idea de que la amnistía no es más que una variante de un
derecho de gracia, instrumentada a través del ejercicio de la potestad legislativa. Estima,
en efecto, que si el art. 87.3 CE prohíbe la iniciativa legislativa popular en lo relativo al
derecho de gracia, ha de entenderse que tal proscripción no opera, sensu contrario, en
relación con los demás supuestos de iniciativa legislativa (arts. 88 y 89 CE), por lo que
resulta constitucionalmente viable la tramitación de una ley de amnistía a iniciativa del
Gobierno –como proyecto de ley– o del Congreso o el Senado –como proposición de ley–.
De la propia doctrina constitucional se desprendería, finalmente, la imposibilidad de
equiparar el indulto y la amnistía, pues las SSTC 63/1983, 147/1986 y 73/2017, de 8 de
junio, anularon amnistías –en el ámbito laboral y fiscal– no por considerar que tal instituto
no tiene cabida en la Constitución sino porque la concreta normativa establecida
vulneraba la seguridad jurídica y se había aprobado por decreto-ley. El análisis de fondo
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103814
exclusivamente aquellas que presentan una conexión directa con el «procés catalán»,
así como con la exclusión expresa de los actos que hayan supuesto graves violaciones
de derechos humanos y de la responsabilidad civil frente a terceras personas. Todo lo
cual revelaría la «adecuación» de la ley singular a la finalidad perseguida.
(ii) La superación del canon de enjuiciamiento propio de la ley singular afecta,
según razona el abogado del Estado, a la alegación de la vulneración del principio de
igualdad. Ciertamente, el derecho fundamental a la igualdad del art. 14 CE se proyecta,
en la Constitución española, también frente al legislador, tal y como tempranamente
destacó la doctrina constitucional (SSTC 49/1982, de 14 de julio, y 75/1983, de 3 de
agosto), de modo que la diferencia de trato legalmente establecida debe responder
siempre a una justificación objetiva y razonable. Ahora bien, al establecer la Ley de
amnistía una medida de gracia que, por su propia naturaleza, es excepcional, no cabe
realizar un «juicio de igualdad en el que el término de comparación sea "todos los
ciudadanos españoles"» sino el juicio de razonabilidad, adecuación y proporcionalidad
propio de las leyes singulares, que quedaría cumplido, tal y como se ha expuesto.
(iii) La alegación relativa a la vulneración del derecho a la legalidad penal (art. 25.1
CE) en relación con la igualdad (art. 14 CE) tampoco tiene sustento, a juicio del abogado
del Estado, pues la Ley de amnistía no establece «nuevas tipificaciones penales, sino
todo lo contrario: el perdón de conductas anteriormente punibles y por lo tanto con un
efecto favorable para el autor de los hechos que se amnistían». No sería, por tanto,
aplicable el escrutinio propio del precepto constitucional invocado. En todo caso, la Ley
de amnistía no crea «espacios singulares de impunidad, contrarios al principio de
legalidad [penal]», ya que tiene un ámbito fáctico y temporal claramente delimitado.
c) Se analiza, finalmente, la alegada inconstitucionalidad de la Ley de amnistía por
infracción de la prohibición constitucional de indultos generales contenida en el art. 62 i) CE.
Tal y como anticipaba en sus reflexiones iniciales, el abogado del Estado estima aquí
que la amnistía y el indulto son figuras distintas, como manifestaciones singulares de un
instituto más general, al que puede darse la denominación de «derecho de gracia».
Reitera, en este punto, las diferencias trazadas entre la amnistía y el indulto en el
dictamen de la Comisión de Venecia y considera que, dadas las diferencias existentes
entre ambos institutos, la única conclusión cierta que puede extraerse del art. 62 i) CE es
que no son posibles los indultos generales, sin que del precepto se derive ninguna
prescripción normativa sobre las amnistías. Añade el abogado del Estado que las
prohibiciones constitucionales «deben ser taxativas, no implícitas ni abstractas, ni
tampoco basadas en la interpretación extensiva o analógica», por lo que no puede
sostenerse que el citado precepto afecte en modo alguno a la potestad del legislador de
aprobar una ley de amnistía.
Argumenta, asimismo, que la Constitución utiliza, en realidad, dos términos distintos, el
de indulto cuando pretende referirse a esta concreta figura y el de «gracia» cuando alude
al instituto común que comprende tanto el indulto como la amnistía. Un caso
especialmente ilustrativo sería el del art. 87.3 CE, que prohíbe la iniciativa legislativa
popular «en lo relativo a la prerrogativa de gracia». Este precepto incide, a juicio del
abogado del Estado, en la idea de que la amnistía no es más que una variante de un
derecho de gracia, instrumentada a través del ejercicio de la potestad legislativa. Estima,
en efecto, que si el art. 87.3 CE prohíbe la iniciativa legislativa popular en lo relativo al
derecho de gracia, ha de entenderse que tal proscripción no opera, sensu contrario, en
relación con los demás supuestos de iniciativa legislativa (arts. 88 y 89 CE), por lo que
resulta constitucionalmente viable la tramitación de una ley de amnistía a iniciativa del
Gobierno –como proyecto de ley– o del Congreso o el Senado –como proposición de ley–.
De la propia doctrina constitucional se desprendería, finalmente, la imposibilidad de
equiparar el indulto y la amnistía, pues las SSTC 63/1983, 147/1986 y 73/2017, de 8 de
junio, anularon amnistías –en el ámbito laboral y fiscal– no por considerar que tal instituto
no tiene cabida en la Constitución sino porque la concreta normativa establecida
vulneraba la seguridad jurídica y se había aprobado por decreto-ley. El análisis de fondo
cve: BOE-A-2025-15939
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Núm. 183
