Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103812
dicha institución en el ordenamiento constitucional. En ellas se realizan las siguientes
afirmaciones:
a) La amnistía es, para el abogado del Estado, una figura jurídica distinta al indulto,
no afectada, por ello, por la prohibición constitucional de indultos generales enunciada en
el art. 62 i) CE. Amnistía e indulto son, según se alega, manifestaciones específicas de
un mismo instituto, el derecho de gracia. Se cita, en este punto, la opinión CDLAD(2024)003-spa, de 18 de marzo de 2024, de la Comisión Europea para la Democracia
por el Derecho (Comisión de Venecia), sobre los requisitos del Estado de Derecho para
decretar una amnistía con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria
«proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y
social en Cataluña», en el que se señalan las diferencias que existen entre las figuras del
indulto y la amnistía, concretamente: (i) que el indulto solo afecta a una condena firme
mientras que la amnistía puede otorgarse antes, durante o después de la tramitación del
proceso penal; (ii) que el indulto es una prerrogativa del jefe del Estado, mientras que la
amnistía suele ser competencia del Poder Legislativo y (iii) que la amnistía afecta a una
generalidad de personas comprendidas en su ámbito de aplicación mientras que el
indulto se refiere a individuos concretos.
La Constitución no establece, en definitiva, ninguna restricción para la amnistía, tal y
como, según sostiene el abogado del Estado, habría reconocido expresamente la
STC 147/1986, FJ 2.
b) La amnistía es, asimismo, compatible con la idea de Estado de Derecho siempre
que se cumplan una serie de requisitos, concretamente, según el ya citado dictamen de
la Comisión de Venecia, los dos siguientes: (i) la persecución de un objetivo legítimo,
como puede ser el mantenimiento de la «unidad nacional» y la «reconciliación social y
política» y (ii) el respeto al principio de separación de poderes a través de un
procedimiento de aplicación que esté confiado al Poder Judicial y en el que se determine
qué personas concretas cumplen los criterios generales establecidos por el Parlamento.
c) La amnistía constituye una opción legítima a disposición del legislador
democrático, de suerte que no puede entenderse circunscrita a contextos de transición
política o cambio de régimen. Con cita de la STC 34/2023, de 18 de abril, FJ 3, el
abogado del Estado señala que en nuestro sistema constitucional el legislador no se
limita a ejecutar la Constitución sino que tiene un amplio margen de decisión política
para arbitrar medidas con las que afrontar los problemas políticos y sociales existentes,
medidas entre las que puede encontrarse, tal y como argumenta el preámbulo de la Ley
de amnistía, la renuncia al ejercicio del ius puniendi para la consecución «de un interés
superior: la convivencia democrática». El Derecho histórico y comparado avalarían la
idea de que la amnistía es un medio idóneo para afrontar legislativamente contextos de
conflicto político en aras del interés general, en particular para lograr la reconciliación
política y social.
d) Considera, finalmente, el abogado del Estado que la doctrina del Tribunal
Constitucional ha admitido en diversas ocasiones la viabilidad constitucional de la
amnistía, no solo en la ya citada STC 147/1986, sino también en otras resoluciones, en
las que habría afirmado que la amnistía ha de ajustarse a los principios constitucionales
(SSTC 28/1982, de 26 de mayo, FJ 2, y 63/1983, FJ 2) y que responde en su conjunto
«a un valor superior de justicia» (STC 116/1987, de 7 de julio, FJ 7).
B) Hechas estas consideraciones, aborda el abogado del Estado el motivo primero
de la demanda según el cual «la Constitución no habilita el otorgamiento de una
amnistía, por lo que resulta inconstitucional». Se agrupan en este motivo los distintos
argumentos por los que se estima que una ley de amnistía, abstractamente considerada,
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103812
dicha institución en el ordenamiento constitucional. En ellas se realizan las siguientes
afirmaciones:
a) La amnistía es, para el abogado del Estado, una figura jurídica distinta al indulto,
no afectada, por ello, por la prohibición constitucional de indultos generales enunciada en
el art. 62 i) CE. Amnistía e indulto son, según se alega, manifestaciones específicas de
un mismo instituto, el derecho de gracia. Se cita, en este punto, la opinión CDLAD(2024)003-spa, de 18 de marzo de 2024, de la Comisión Europea para la Democracia
por el Derecho (Comisión de Venecia), sobre los requisitos del Estado de Derecho para
decretar una amnistía con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria
«proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y
social en Cataluña», en el que se señalan las diferencias que existen entre las figuras del
indulto y la amnistía, concretamente: (i) que el indulto solo afecta a una condena firme
mientras que la amnistía puede otorgarse antes, durante o después de la tramitación del
proceso penal; (ii) que el indulto es una prerrogativa del jefe del Estado, mientras que la
amnistía suele ser competencia del Poder Legislativo y (iii) que la amnistía afecta a una
generalidad de personas comprendidas en su ámbito de aplicación mientras que el
indulto se refiere a individuos concretos.
La Constitución no establece, en definitiva, ninguna restricción para la amnistía, tal y
como, según sostiene el abogado del Estado, habría reconocido expresamente la
STC 147/1986, FJ 2.
b) La amnistía es, asimismo, compatible con la idea de Estado de Derecho siempre
que se cumplan una serie de requisitos, concretamente, según el ya citado dictamen de
la Comisión de Venecia, los dos siguientes: (i) la persecución de un objetivo legítimo,
como puede ser el mantenimiento de la «unidad nacional» y la «reconciliación social y
política» y (ii) el respeto al principio de separación de poderes a través de un
procedimiento de aplicación que esté confiado al Poder Judicial y en el que se determine
qué personas concretas cumplen los criterios generales establecidos por el Parlamento.
c) La amnistía constituye una opción legítima a disposición del legislador
democrático, de suerte que no puede entenderse circunscrita a contextos de transición
política o cambio de régimen. Con cita de la STC 34/2023, de 18 de abril, FJ 3, el
abogado del Estado señala que en nuestro sistema constitucional el legislador no se
limita a ejecutar la Constitución sino que tiene un amplio margen de decisión política
para arbitrar medidas con las que afrontar los problemas políticos y sociales existentes,
medidas entre las que puede encontrarse, tal y como argumenta el preámbulo de la Ley
de amnistía, la renuncia al ejercicio del ius puniendi para la consecución «de un interés
superior: la convivencia democrática». El Derecho histórico y comparado avalarían la
idea de que la amnistía es un medio idóneo para afrontar legislativamente contextos de
conflicto político en aras del interés general, en particular para lograr la reconciliación
política y social.
d) Considera, finalmente, el abogado del Estado que la doctrina del Tribunal
Constitucional ha admitido en diversas ocasiones la viabilidad constitucional de la
amnistía, no solo en la ya citada STC 147/1986, sino también en otras resoluciones, en
las que habría afirmado que la amnistía ha de ajustarse a los principios constitucionales
(SSTC 28/1982, de 26 de mayo, FJ 2, y 63/1983, FJ 2) y que responde en su conjunto
«a un valor superior de justicia» (STC 116/1987, de 7 de julio, FJ 7).
B) Hechas estas consideraciones, aborda el abogado del Estado el motivo primero
de la demanda según el cual «la Constitución no habilita el otorgamiento de una
amnistía, por lo que resulta inconstitucional». Se agrupan en este motivo los distintos
argumentos por los que se estima que una ley de amnistía, abstractamente considerada,
cve: BOE-A-2025-15939
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Núm. 183
