Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103797
El escrito, después de referir la tramitación en el Congreso de los Diputados y en el
Senado de la Ley de amnistía, así como de sintetizar el objeto del recurso de
inconstitucionalidad, aprecia que el planteamiento de este coincide con la posición
adoptada por la mayoría del Senado. Más concretamente, que las vulneraciones que se
denuncian en él se encuentran ya mencionadas en los informes emitidos por la
Secretaría General del Senado y distintos escritos presentados por diferentes grupos
parlamentarios del Senado durante la tramitación de la proposición de ley y el
planteamiento de un conflicto de atribuciones con el Congreso. Según se expresa, «[e]l
Senado, por tanto, tiene un interés evidente en personarse y hacer alegaciones en este
recurso de inconstitucionalidad en el que se trata de dilucidar la constitucionalidad de la
citada norma. Y lo hace, no solo alegando vicios de procedimiento legislativo, como
suele ser lo habitual en los recursos de inconstitucionalidad, sino también vulneraciones
materiales, porque la denuncia de estas vulneraciones materiales ha sido desde el
principio la posición invariable de la Cámara al respecto».
Las alegaciones se estructuran en dos «fundamentos generales» iniciales, en los que
se trata: (a) la ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que
es la amnistía y (b) la naturaleza de la amnistía; y cuatro «fundamentos jurídicomateriales», tres de los cuales se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, cuya
inconstitucionalidad y nulidad se solicita de manera principal, a partir de (c) las
vulneraciones procedimentales durante la tramitación de la ley en el Congreso de los
Diputados; (d) la incompatibilidad de la norma con la Constitución Española y (e) su
condición de ley singular y ley orgánica, mientras que el último fundamento argumenta (f)
la inconstitucionalidad de determinados preceptos en consonancia con el formato de la
demanda. Las argumentaciones vertidas en estos fundamentos son, en síntesis, las que
siguen.
a) La ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es
la amnistía y su relación con la certeza y seguridad jurídica.
Se sostiene que la ausencia de definición de lo que es una amnistía en la norma
impugnada junto con la ausencia de una definición constitucional o legal de dicha
institución conducen a una integración del concepto a través de una referencia histórica
o el sentido común u ordinario de las palabras. En ambos casos se produce una quiebra
esencial de la seguridad jurídica al desconocerse a qué efectos se alude en el art. 1 de la
Ley de amnistía cuando expresa que «[q]uedan amnistiados». En particular se opone a
que el concepto histórico al que alude el preámbulo de la ley solo tiene referencias de
Derecho derogado y que no hay amnistías vigentes, pues la de 1977 ya está ejecutada,
por lo que incluso se podría hablar de una costumbre negativa, tras el transcurso de
cuarenta y seis años, sobre la posibilidad de una amnistía bajo la Constitución de 1978.
b)
La naturaleza de la amnistía.
(i) Se razona primero que la amnistía se sitúa junto con el indulto en el derecho o
prerrogativa de gracia, consistente en «la renuncia del ius puniendi del Estado para la
imposición de la pena o sanción, según el caso, o, si esta ya se ha impuesto, para exigir
su cumplimiento». Ello supone que se excepciona, de un lado, el Derecho penal, que es
la garantía jurídica más importante de la que dispone el Estado para sostener el sistema
político, y, de otro, el principio de separación de poderes, al desplazar la actuación
judicial afectando a la exclusividad de la función jurisdiccional. Esta doble excepción
implica que la prerrogativa de gracia sea una potestad que debe ser reconocida de
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Desde la consideración de que «la amnistía es un acto jurídico de negación o, si se
prefiere, de extinción de efectos […] ya producidos en el contexto del proceso ordinario y
común de aplicación del Derecho», en este apartado se pone en relación la naturaleza
de la amnistía con «tres aspectos básicos de la idea de Estado de Derecho»: la
prerrogativa de gracia, el principio de igualdad y el concepto de ley y la distribución de
competencias.
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103797
El escrito, después de referir la tramitación en el Congreso de los Diputados y en el
Senado de la Ley de amnistía, así como de sintetizar el objeto del recurso de
inconstitucionalidad, aprecia que el planteamiento de este coincide con la posición
adoptada por la mayoría del Senado. Más concretamente, que las vulneraciones que se
denuncian en él se encuentran ya mencionadas en los informes emitidos por la
Secretaría General del Senado y distintos escritos presentados por diferentes grupos
parlamentarios del Senado durante la tramitación de la proposición de ley y el
planteamiento de un conflicto de atribuciones con el Congreso. Según se expresa, «[e]l
Senado, por tanto, tiene un interés evidente en personarse y hacer alegaciones en este
recurso de inconstitucionalidad en el que se trata de dilucidar la constitucionalidad de la
citada norma. Y lo hace, no solo alegando vicios de procedimiento legislativo, como
suele ser lo habitual en los recursos de inconstitucionalidad, sino también vulneraciones
materiales, porque la denuncia de estas vulneraciones materiales ha sido desde el
principio la posición invariable de la Cámara al respecto».
Las alegaciones se estructuran en dos «fundamentos generales» iniciales, en los que
se trata: (a) la ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que
es la amnistía y (b) la naturaleza de la amnistía; y cuatro «fundamentos jurídicomateriales», tres de los cuales se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, cuya
inconstitucionalidad y nulidad se solicita de manera principal, a partir de (c) las
vulneraciones procedimentales durante la tramitación de la ley en el Congreso de los
Diputados; (d) la incompatibilidad de la norma con la Constitución Española y (e) su
condición de ley singular y ley orgánica, mientras que el último fundamento argumenta (f)
la inconstitucionalidad de determinados preceptos en consonancia con el formato de la
demanda. Las argumentaciones vertidas en estos fundamentos son, en síntesis, las que
siguen.
a) La ausencia de definición en la Constitución y en la Ley de amnistía de lo que es
la amnistía y su relación con la certeza y seguridad jurídica.
Se sostiene que la ausencia de definición de lo que es una amnistía en la norma
impugnada junto con la ausencia de una definición constitucional o legal de dicha
institución conducen a una integración del concepto a través de una referencia histórica
o el sentido común u ordinario de las palabras. En ambos casos se produce una quiebra
esencial de la seguridad jurídica al desconocerse a qué efectos se alude en el art. 1 de la
Ley de amnistía cuando expresa que «[q]uedan amnistiados». En particular se opone a
que el concepto histórico al que alude el preámbulo de la ley solo tiene referencias de
Derecho derogado y que no hay amnistías vigentes, pues la de 1977 ya está ejecutada,
por lo que incluso se podría hablar de una costumbre negativa, tras el transcurso de
cuarenta y seis años, sobre la posibilidad de una amnistía bajo la Constitución de 1978.
b)
La naturaleza de la amnistía.
(i) Se razona primero que la amnistía se sitúa junto con el indulto en el derecho o
prerrogativa de gracia, consistente en «la renuncia del ius puniendi del Estado para la
imposición de la pena o sanción, según el caso, o, si esta ya se ha impuesto, para exigir
su cumplimiento». Ello supone que se excepciona, de un lado, el Derecho penal, que es
la garantía jurídica más importante de la que dispone el Estado para sostener el sistema
político, y, de otro, el principio de separación de poderes, al desplazar la actuación
judicial afectando a la exclusividad de la función jurisdiccional. Esta doble excepción
implica que la prerrogativa de gracia sea una potestad que debe ser reconocida de
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Desde la consideración de que «la amnistía es un acto jurídico de negación o, si se
prefiere, de extinción de efectos […] ya producidos en el contexto del proceso ordinario y
común de aplicación del Derecho», en este apartado se pone en relación la naturaleza
de la amnistía con «tres aspectos básicos de la idea de Estado de Derecho»: la
prerrogativa de gracia, el principio de igualdad y el concepto de ley y la distribución de
competencias.
