Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-15939)
Pleno. Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado, respectivamente, en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Estado democrático de Derecho, interdicción de la arbitrariedad y separación de poderes, reserva de jurisdicción y obligación de cumplir las resoluciones judiciales firmes; procedimiento legislativo; principio de igualdad, derechos a la tutela judicial efectiva y a la legalidad penal: inexistencia de una prohibición constitucional de conceder amnistías; inconstitucionalidad parcial de la delimitación del ámbito objetivo y temporal de la ley; interpretación conforme con la Constitución de los preceptos relativos a la extinción de procedimientos de depuración de responsabilidades contables. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103798
manera expresa y limitada por la Constitución, a juicio del Senado, incluso más en el
caso de la amnistía que en el del indulto, por su mayor afectación a la posibilidad de
imponer el cumplimiento de la norma y el deber de cumplimiento correlativo. Se
puntualiza que el contenido de la amnistía determina su naturaleza y exige siempre una
habilitación expresa, con independencia del contexto en el que se acuerde, incluida una
perspectiva transicional, y sin perjuicio de la necesidad adicional de no incurrir en
arbitrariedad o discriminación.
(ii) Se apela en segundo lugar a la igualdad en relación con la eficacia y el deber
general de cumplimiento de las normas, de modo que el establecimiento de diferencias
se somete a las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad, con especial escrutinio
cuando se vinculan con categorías sospechosas de discriminación. El Senado entiende
que, en tanto las amnistías son incompatibles con el principio de igualdad, en un Estado
de Derecho solo pueden estar reconocidas expresamente, lo que, advierte, no obsta a
que la propia amnistía deba ser además compatible con los principios y valores
constitucionales, pues la mera inclusión en la Constitución de la amnistía no determina
su admisibilidad constitucional. Con cita de la sentencia 1146/1988, del Tribunal
Constitucional italiano, insiste en que ni siquiera habría sido suficiente una reforma de la
Constitución, porque la amnistía «no es una reforma implícita, sino una derogación de
los valores y principios en los que se asienta la misma Constitución».
(iii) En último lugar se pone en relación la naturaleza de la amnistía con los poderes
del Estado. Se parte aquí de la doble premisa de que la división de poderes corresponde
a un reparto de competencias y el ejercicio de la facultad legislativa, cuyo ejercicio
normal son las leyes generales, tiene siempre como límite ese reparto de competencias,
descartándose la posibilidad de poderes implícitos sustantivos e independientes, pues,
en su caso, siempre serían derivados de las potestades explícitas. Las amnistías, se
dice, «no son normas jurídicas en sentido propio porque no contienen disposiciones
generales y abstractas que regulan situaciones jurídicas. Son técnicamente dispensas».
Constituyen un acto de exoneración con efectos inmediatos, que se consume y consuma
con su aplicación y con efectos retroactivos que excepcionan la aplicación generalizada
de la norma, con efectos invalidatorios de la actuación judicial. Se concluye que una
amnistía «es una decisión singular, sustantiva e independiente, no reconducible al
ejercicio normal de la potestad legislativa ni al extraordinario expresado en leyes
singulares, ya que implica siempre una alteración de la distribución de competencias, sin
que, como potestad independiente, se pueda atribuir de forma implícita a los poderes del
Estado». De nuevo se concluye que, en tanto que excepción al principio de separación
de poderes, precisa una previsión explícita, que debe ser además compatible con los
principios y valores constitucionales.
En este punto se recogen referencias de Derecho comparado, alusivas a los
sistemas constitucionales en los que hay previsión expresa de la amnistía y a países en
que, sin haberla, ha sido permitida, cuya utilidad no empece a que la validez de la ley
interna deba acordarse conforme al propio sistema constitucional.
c) Vulneraciones de procedimiento durante la tramitación de la Ley de amnistía en
el Congreso de los Diputados.
El fundamento cuarto de las alegaciones del Senado se ocupa de las irregularidades
que, según su criterio, se produjeron durante la tramitación del procedimiento legislativo
en el Congreso de los Diputados con alteración sustancial del proceso de formación de
voluntad en el seno de dicha Cámara (por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1);
vicio de procedimiento que se considera determinante de la inconstitucionalidad y
nulidad de la Ley de amnistía, con la consiguiente vulneración del art. 23 CE.
cve: BOE-A-2025-15939
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 183
Jueves 31 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 103798
manera expresa y limitada por la Constitución, a juicio del Senado, incluso más en el
caso de la amnistía que en el del indulto, por su mayor afectación a la posibilidad de
imponer el cumplimiento de la norma y el deber de cumplimiento correlativo. Se
puntualiza que el contenido de la amnistía determina su naturaleza y exige siempre una
habilitación expresa, con independencia del contexto en el que se acuerde, incluida una
perspectiva transicional, y sin perjuicio de la necesidad adicional de no incurrir en
arbitrariedad o discriminación.
(ii) Se apela en segundo lugar a la igualdad en relación con la eficacia y el deber
general de cumplimiento de las normas, de modo que el establecimiento de diferencias
se somete a las exigencias de razonabilidad y proporcionalidad, con especial escrutinio
cuando se vinculan con categorías sospechosas de discriminación. El Senado entiende
que, en tanto las amnistías son incompatibles con el principio de igualdad, en un Estado
de Derecho solo pueden estar reconocidas expresamente, lo que, advierte, no obsta a
que la propia amnistía deba ser además compatible con los principios y valores
constitucionales, pues la mera inclusión en la Constitución de la amnistía no determina
su admisibilidad constitucional. Con cita de la sentencia 1146/1988, del Tribunal
Constitucional italiano, insiste en que ni siquiera habría sido suficiente una reforma de la
Constitución, porque la amnistía «no es una reforma implícita, sino una derogación de
los valores y principios en los que se asienta la misma Constitución».
(iii) En último lugar se pone en relación la naturaleza de la amnistía con los poderes
del Estado. Se parte aquí de la doble premisa de que la división de poderes corresponde
a un reparto de competencias y el ejercicio de la facultad legislativa, cuyo ejercicio
normal son las leyes generales, tiene siempre como límite ese reparto de competencias,
descartándose la posibilidad de poderes implícitos sustantivos e independientes, pues,
en su caso, siempre serían derivados de las potestades explícitas. Las amnistías, se
dice, «no son normas jurídicas en sentido propio porque no contienen disposiciones
generales y abstractas que regulan situaciones jurídicas. Son técnicamente dispensas».
Constituyen un acto de exoneración con efectos inmediatos, que se consume y consuma
con su aplicación y con efectos retroactivos que excepcionan la aplicación generalizada
de la norma, con efectos invalidatorios de la actuación judicial. Se concluye que una
amnistía «es una decisión singular, sustantiva e independiente, no reconducible al
ejercicio normal de la potestad legislativa ni al extraordinario expresado en leyes
singulares, ya que implica siempre una alteración de la distribución de competencias, sin
que, como potestad independiente, se pueda atribuir de forma implícita a los poderes del
Estado». De nuevo se concluye que, en tanto que excepción al principio de separación
de poderes, precisa una previsión explícita, que debe ser además compatible con los
principios y valores constitucionales.
En este punto se recogen referencias de Derecho comparado, alusivas a los
sistemas constitucionales en los que hay previsión expresa de la amnistía y a países en
que, sin haberla, ha sido permitida, cuya utilidad no empece a que la validez de la ley
interna deba acordarse conforme al propio sistema constitucional.
c) Vulneraciones de procedimiento durante la tramitación de la Ley de amnistía en
el Congreso de los Diputados.
El fundamento cuarto de las alegaciones del Senado se ocupa de las irregularidades
que, según su criterio, se produjeron durante la tramitación del procedimiento legislativo
en el Congreso de los Diputados con alteración sustancial del proceso de formación de
voluntad en el seno de dicha Cámara (por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1);
vicio de procedimiento que se considera determinante de la inconstitucionalidad y
nulidad de la Ley de amnistía, con la consiguiente vulneración del art. 23 CE.
cve: BOE-A-2025-15939
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Núm. 183
