Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-14588)
Pleno. Sentencia 135/2025, de 11 de junio de 2025. Conflicto entre órganos constitucionales 1219-2024. Promovido por el Gobierno de la Nación en relación con los acuerdos de la mesa del Senado de toma en consideración la proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario Popular por la que se deroga la Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del impuesto sobre sucesiones y donaciones. Veto presupuestario: levantamiento de un veto no referido al presupuesto en vigor sino al eventual impacto en los objetivos plurianuales de estabilidad presupuestaria (STC 34/2018).
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 14 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 94230
vinculación inmediata con la propia función del Gobierno, a quien corresponde la
dirección y orientación de la política económica, como afirmó tempranamente este
tribunal en la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y ha reiterado después en numerosas
ocasiones (por todas, SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 223/2006, de 6 de julio, FJ 5,
y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2).
Esta singularidad se refleja en el artículo 134 CE, según el cual la iniciativa en
materia presupuestaria corresponde en exclusiva al Gobierno, que controla las cifras
generales del documento presupuestario (apartados 1, 5 y 6 del artículo 134 CE), y al
que también compete la ejecución. Por su parte, el artículo 134.1 CE atribuye a las
Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de la ley de presupuestos
(principio de legalidad presupuestaria) (SSTC 34/2018, FJ 6, y 44/2018, FJ 4).
Debido a su naturaleza de ley temporal, la autorización del Parlamento tiene un plazo
de vigencia constitucionalmente limitado, de acuerdo con el principio de anualidad que
recoge el artículo 134.2 CE, sin perjuicio de la posibilidad de que esa vigencia resulte
temporalmente prorrogada en el caso de que, como indica el artículo 134.4 CE, «la ley
de presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente» (SSTC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 2; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5,
67/2002, de 21 de marzo, FJ 3; 34/2018, FJ 6, y 44/2018, FJ 4).
Este reparto de poderes entre el poder ejecutivo (elaboración y ejecución) y el poder
legislativo (aprobación) hace que la ley de presupuestos tenga un contenido singular,
acotado tanto positivamente, pues debe incluir «la totalidad de los gastos e ingresos del
sector público estatal» y consignar «el importe de los beneficios fiscales que afecten a
los tributos del Estado» (art. 134.2 CE); como negativamente, ya que no puede crear
tributos (art. 134.7 CE) ni incluir materias no directamente vinculadas con el presupuesto.
El papel preponderante del Gobierno en la elaboración y ejecución del presupuesto es
común a todos los Estados de nuestro entorno, sin que ello implique un desplazamiento
o preterición del Parlamento.
Una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno puede incidir de forma directa sobre
el volumen del gasto público autorizado y de los ingresos estimados; bien de forma
positiva, presentando proyectos de ley con incidencia en ellos (art. 134.5 CE), bien de
forma negativa, no prestando su conformidad a la tramitación de proposiciones de ley o
enmiendas que supongan una alteración del presupuesto, en forma de aumento de
créditos o disminución de ingresos (art. 134.6 CE). Estas potestades, exclusivas del
Gobierno, no se proyectan sobre cualquier norma, sino que se encuentran lógicamente
vinculadas al presupuesto aprobado por el Parlamento y, por ello mismo, sujetas a los
límites indicados en el artículo 134 CE (por todas, STC 44/2018, FJ 4).
b) Específicamente, respecto del artículo 134.6 CE, el tribunal ha subrayado que la
limitación que establece solo es predicable de las medidas que incidan directamente
sobre los presupuestos generales del Estado aprobados, esto es, sobre «los gastos e
ingresos del sector público estatal» (art. 134.2 CE). En ambos casos, la propia literalidad
de la norma constitucional refiere la potestad del Gobierno a los ingresos y gastos que
estén efectivamente reflejados en el presupuesto. Lógicamente, rara vez las iniciativas
parlamentarias serán enteramente neutrales en relación con las cuentas públicas, de
modo que cualquier propuesta de medida legislativa es susceptible de tener impacto
sobre el volumen de los ingresos y gastos públicos, siquiera de forma hipotética o
indirecta o, en todo caso, un impacto económico sobre alguna política pública. Ahora
bien, la prerrogativa del Gobierno a que se refiere el artículo 134.6 CE, cuyo efecto
limitador de la actividad misma del Parlamento es evidente, se ciñe a aquellas medidas
cuya incidencia sobre el presupuesto del Estado sea real y efectiva. Lo contrario
supondría una interpretación extensiva de los límites contenidos en el artículo 134 CE
(por todas, SSTC 34/2018, FJ 6, y 44/2018, FJ 4).
Para el ejercicio de la potestad que le reconoce el artículo 134.6 CE, el Gobierno
debe expresar la incidencia de la iniciativa parlamentaria en el presupuesto, precisando
las concretas partidas que se verían afectadas. El ejecutivo dispone de un amplio
margen de apreciación en su estimación acerca de si la enmienda o proposición de ley
cve: BOE-A-2025-14588
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 168
Lunes 14 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 94230
vinculación inmediata con la propia función del Gobierno, a quien corresponde la
dirección y orientación de la política económica, como afirmó tempranamente este
tribunal en la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ 2, y ha reiterado después en numerosas
ocasiones (por todas, SSTC 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4; 223/2006, de 6 de julio, FJ 5,
y 206/2013, de 5 de diciembre, FJ 2).
Esta singularidad se refleja en el artículo 134 CE, según el cual la iniciativa en
materia presupuestaria corresponde en exclusiva al Gobierno, que controla las cifras
generales del documento presupuestario (apartados 1, 5 y 6 del artículo 134 CE), y al
que también compete la ejecución. Por su parte, el artículo 134.1 CE atribuye a las
Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de la ley de presupuestos
(principio de legalidad presupuestaria) (SSTC 34/2018, FJ 6, y 44/2018, FJ 4).
Debido a su naturaleza de ley temporal, la autorización del Parlamento tiene un plazo
de vigencia constitucionalmente limitado, de acuerdo con el principio de anualidad que
recoge el artículo 134.2 CE, sin perjuicio de la posibilidad de que esa vigencia resulte
temporalmente prorrogada en el caso de que, como indica el artículo 134.4 CE, «la ley
de presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente» (SSTC 32/2000, de 3 de febrero, FJ 2; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5,
67/2002, de 21 de marzo, FJ 3; 34/2018, FJ 6, y 44/2018, FJ 4).
Este reparto de poderes entre el poder ejecutivo (elaboración y ejecución) y el poder
legislativo (aprobación) hace que la ley de presupuestos tenga un contenido singular,
acotado tanto positivamente, pues debe incluir «la totalidad de los gastos e ingresos del
sector público estatal» y consignar «el importe de los beneficios fiscales que afecten a
los tributos del Estado» (art. 134.2 CE); como negativamente, ya que no puede crear
tributos (art. 134.7 CE) ni incluir materias no directamente vinculadas con el presupuesto.
El papel preponderante del Gobierno en la elaboración y ejecución del presupuesto es
común a todos los Estados de nuestro entorno, sin que ello implique un desplazamiento
o preterición del Parlamento.
Una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno puede incidir de forma directa sobre
el volumen del gasto público autorizado y de los ingresos estimados; bien de forma
positiva, presentando proyectos de ley con incidencia en ellos (art. 134.5 CE), bien de
forma negativa, no prestando su conformidad a la tramitación de proposiciones de ley o
enmiendas que supongan una alteración del presupuesto, en forma de aumento de
créditos o disminución de ingresos (art. 134.6 CE). Estas potestades, exclusivas del
Gobierno, no se proyectan sobre cualquier norma, sino que se encuentran lógicamente
vinculadas al presupuesto aprobado por el Parlamento y, por ello mismo, sujetas a los
límites indicados en el artículo 134 CE (por todas, STC 44/2018, FJ 4).
b) Específicamente, respecto del artículo 134.6 CE, el tribunal ha subrayado que la
limitación que establece solo es predicable de las medidas que incidan directamente
sobre los presupuestos generales del Estado aprobados, esto es, sobre «los gastos e
ingresos del sector público estatal» (art. 134.2 CE). En ambos casos, la propia literalidad
de la norma constitucional refiere la potestad del Gobierno a los ingresos y gastos que
estén efectivamente reflejados en el presupuesto. Lógicamente, rara vez las iniciativas
parlamentarias serán enteramente neutrales en relación con las cuentas públicas, de
modo que cualquier propuesta de medida legislativa es susceptible de tener impacto
sobre el volumen de los ingresos y gastos públicos, siquiera de forma hipotética o
indirecta o, en todo caso, un impacto económico sobre alguna política pública. Ahora
bien, la prerrogativa del Gobierno a que se refiere el artículo 134.6 CE, cuyo efecto
limitador de la actividad misma del Parlamento es evidente, se ciñe a aquellas medidas
cuya incidencia sobre el presupuesto del Estado sea real y efectiva. Lo contrario
supondría una interpretación extensiva de los límites contenidos en el artículo 134 CE
(por todas, SSTC 34/2018, FJ 6, y 44/2018, FJ 4).
Para el ejercicio de la potestad que le reconoce el artículo 134.6 CE, el Gobierno
debe expresar la incidencia de la iniciativa parlamentaria en el presupuesto, precisando
las concretas partidas que se verían afectadas. El ejecutivo dispone de un amplio
margen de apreciación en su estimación acerca de si la enmienda o proposición de ley
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