Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-14587)
Pleno. Sentencia 134/2025, de 10 de junio de 2025. Cuestión de inconstitucionalidad 5537-2023. Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria respecto del artículo 197.1 a) párrafo segundo de la Ley Orgánica de régimen electoral general. Derecho de acceso a los cargos públicos: nulidad del precepto legal que ajusta el «quorum» de concejales promotores de una moción de censura al alcalde en función de la pertenencia al mismo grupo municipal que el presidente de la corporación local; extensión, por conexión o consecuencia, de la declaración de inconstitucionalidad.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Lunes 14 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 94213
sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con
igual eficacia (juicio de necesidad); y, (c) si la medida idónea y menos lesiva resulta
ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para
el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio de
proporcionalidad en sentido estricto)» (STC 151/2017, FJ 7).
Tanto las previsiones del párrafo segundo como las del párrafo tercero del art. 197.1
a) LOREG responden a una intervención «sobre la anomalía que el transfuguismo
representa, y que lo hace, específicamente y en síntesis, al objeto de asegurar la
voluntad popular y la estabilidad de la vida municipal. Ese sería el fin de la norma o, si se
prefiere, de normas como la aquí cuestionada contenidas en la ley orgánica de
referencia como expresión de la opción legislativa frente al fenómeno del
transfuguismo». Y sigue afirmando la sentencia: «[e]sa lógica de regeneración
democrática se concreta en este caso en una modalización para determinados
concejales de un derecho que forma parte del ius in officium y que se actualiza, en su
ejercicio, con amparo en la libertad de mandato, resultando el presupuesto de la
restricción del derecho al que atiende el legislador, con el que responde pretendidamente
al fin normativo declarado en el preámbulo» (STC 151/2017, FJ 5).
A ese mismo fin responde la restricción contenida en el párrafo segundo y referida a
los concejales que integran o integraron el mismo grupo municipal que el alcalde, esto es
al propósito u objeto de «que no sea modificada ‘la voluntad popular’, no se modifiquen
‘las mayorías de gobierno’ ni ‘cambien gobiernos municipales’ y se favorezca con ello ‘la
regeneración democrática’ o la ‘estabilidad en la vida municipal’» (STC 151/2017, FJ 5).
Y este fin puede ser calificado como fin legítimo «ya que posee relevancia jurídica la
adscripción política de los representantes (entre otras, en la STC 32/1985, de 6 de
marzo, FJ 2). Es claro, en efecto, que la inclusión del pluralismo político como un valor
jurídico fundamental (art. 1.1 CE) y la consagración constitucional de los partidos
políticos como expresión de tal pluralismo, cauces para la formación y manifestación de
la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación política de los
ciudadanos (art. 6 CE), dotan de relevancia jurídica (y no solo política) a la adscripción
política de los representantes. En consecuencia, como resultado de lo dicho, el fin de
intervenir frente al transfuguismo con una regulación jurídica es en principio
constitucionalmente legítimo» (STC 151/2017, FJ 6).
Es preciso tener en cuenta, al formular el juicio de constitucionalidad, la naturaleza
del mandato de los representantes electos en el sistema español. Si bien la prohibición
de mandato imperativo contenida literalmente en el art. 67.2 CE se proyecta a diputados
y senadores de forma inequívoca, esto es a los miembros de las Cortes Generales, la
jurisprudencia constitucional extiende esa prohibición, y por tanto constata la naturaleza
del mandato libre, a los representantes municipales [SSTC 185/1993, de 31 de mayo,
FJ 5; 298/2006, de 23 de octubre, FFJJ 6 y 7; 246/2012, de 20 de diciembre, FJ 5;
125/2013, de 23 de mayo, FJ 6, y 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 3 b)].
La libertad de mandato, «permite construir la representación política a través de una
vinculación inmediata entre los representantes y los representados (destacadamente,
STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2), ya que las funciones del núcleo de derechos y
facultades de los cargos electos se atribuyen a su titular y en condiciones de igualdad, y
no al partido político o grupo en el que se integre. […] El mandato libre supone, en
definitiva, la exclusión de todo sometimiento jurídico del representante, en cuanto tal, a
voluntades políticas ajenas y proscribe por ello, en particular, que sobre él se hicieran
pesar tanto instrucciones vinculantes en Derecho que pretendieran disciplinar su
proceder, como asimismo cualquier tipo de sujeción, jurídicamente impuesta, a la
confianza de sus electores (expresada del modo que se pretendiera) o de las
organizaciones o grupos políticos en que se integre o en cuyas listas hubiera concurrido
a las elecciones. Una sujeción que, de llegar a verificarse, contrariaría adicionalmente
sus derechos al mantenimiento en el cargo y a ejercerlo sin constricciones ilegítimas
(art. 23.2 CE). Los vínculos y lealtades de orden político de cualesquiera representantes
populares son, en definitiva, consustanciales a una democracia representativa en la que
cve: BOE-A-2025-14587
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 168
Lunes 14 de julio de 2025
Sec. TC. Pág. 94213
sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con
igual eficacia (juicio de necesidad); y, (c) si la medida idónea y menos lesiva resulta
ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para
el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio de
proporcionalidad en sentido estricto)» (STC 151/2017, FJ 7).
Tanto las previsiones del párrafo segundo como las del párrafo tercero del art. 197.1
a) LOREG responden a una intervención «sobre la anomalía que el transfuguismo
representa, y que lo hace, específicamente y en síntesis, al objeto de asegurar la
voluntad popular y la estabilidad de la vida municipal. Ese sería el fin de la norma o, si se
prefiere, de normas como la aquí cuestionada contenidas en la ley orgánica de
referencia como expresión de la opción legislativa frente al fenómeno del
transfuguismo». Y sigue afirmando la sentencia: «[e]sa lógica de regeneración
democrática se concreta en este caso en una modalización para determinados
concejales de un derecho que forma parte del ius in officium y que se actualiza, en su
ejercicio, con amparo en la libertad de mandato, resultando el presupuesto de la
restricción del derecho al que atiende el legislador, con el que responde pretendidamente
al fin normativo declarado en el preámbulo» (STC 151/2017, FJ 5).
A ese mismo fin responde la restricción contenida en el párrafo segundo y referida a
los concejales que integran o integraron el mismo grupo municipal que el alcalde, esto es
al propósito u objeto de «que no sea modificada ‘la voluntad popular’, no se modifiquen
‘las mayorías de gobierno’ ni ‘cambien gobiernos municipales’ y se favorezca con ello ‘la
regeneración democrática’ o la ‘estabilidad en la vida municipal’» (STC 151/2017, FJ 5).
Y este fin puede ser calificado como fin legítimo «ya que posee relevancia jurídica la
adscripción política de los representantes (entre otras, en la STC 32/1985, de 6 de
marzo, FJ 2). Es claro, en efecto, que la inclusión del pluralismo político como un valor
jurídico fundamental (art. 1.1 CE) y la consagración constitucional de los partidos
políticos como expresión de tal pluralismo, cauces para la formación y manifestación de
la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación política de los
ciudadanos (art. 6 CE), dotan de relevancia jurídica (y no solo política) a la adscripción
política de los representantes. En consecuencia, como resultado de lo dicho, el fin de
intervenir frente al transfuguismo con una regulación jurídica es en principio
constitucionalmente legítimo» (STC 151/2017, FJ 6).
Es preciso tener en cuenta, al formular el juicio de constitucionalidad, la naturaleza
del mandato de los representantes electos en el sistema español. Si bien la prohibición
de mandato imperativo contenida literalmente en el art. 67.2 CE se proyecta a diputados
y senadores de forma inequívoca, esto es a los miembros de las Cortes Generales, la
jurisprudencia constitucional extiende esa prohibición, y por tanto constata la naturaleza
del mandato libre, a los representantes municipales [SSTC 185/1993, de 31 de mayo,
FJ 5; 298/2006, de 23 de octubre, FFJJ 6 y 7; 246/2012, de 20 de diciembre, FJ 5;
125/2013, de 23 de mayo, FJ 6, y 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 3 b)].
La libertad de mandato, «permite construir la representación política a través de una
vinculación inmediata entre los representantes y los representados (destacadamente,
STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 2), ya que las funciones del núcleo de derechos y
facultades de los cargos electos se atribuyen a su titular y en condiciones de igualdad, y
no al partido político o grupo en el que se integre. […] El mandato libre supone, en
definitiva, la exclusión de todo sometimiento jurídico del representante, en cuanto tal, a
voluntades políticas ajenas y proscribe por ello, en particular, que sobre él se hicieran
pesar tanto instrucciones vinculantes en Derecho que pretendieran disciplinar su
proceder, como asimismo cualquier tipo de sujeción, jurídicamente impuesta, a la
confianza de sus electores (expresada del modo que se pretendiera) o de las
organizaciones o grupos políticos en que se integre o en cuyas listas hubiera concurrido
a las elecciones. Una sujeción que, de llegar a verificarse, contrariaría adicionalmente
sus derechos al mantenimiento en el cargo y a ejercerlo sin constricciones ilegítimas
(art. 23.2 CE). Los vínculos y lealtades de orden político de cualesquiera representantes
populares son, en definitiva, consustanciales a una democracia representativa en la que
cve: BOE-A-2025-14587
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