Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7430)
Pleno. Sentencia 64/2025, de 13 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 798-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico. Límites de los decretos-leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para el dictado de una norma de urgencia que, en determinados municipios, supedita la posibilidad de destinar viviendas para uso turístico a la previsión expresa en el planeamiento urbanístico y la obtención de licencia previa, limitada en número y vigencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51558
económica sobre la vivienda, es decir, se desplaza sobre el titular la carga de tener que
desarrollar una actividad para poder verse indemnizado por la privación de su derecho,
lo que no deja de ser una forma un tanto cuestionable de conceptuar una indemnización.
En realidad, la previsión de la disposición transitoria segunda es únicamente una dilación
en la efectividad del nuevo régimen para mitigar sus efectos, pero, pasados cinco años, y
eventualmente cinco más, el titular queda privado de este derecho con una
compensación de rasgos indefinidos y, por ello, insuficiente.
En suma, si hay un cambio regulatorio con impacto patrimonial en unos propietarios
de viviendas y no en otros, lo que hubiera debido examinarse es el carácter de la
intervención del legislador de urgencia para valorar si esa privación patrimonial es
constitucionalmente legítima. Cuestión distinta es que en el examen se descarte que se
trate de una expropiación legislativa de una facultad previamente existente o se aprecie
que pueda estar justificada y que no vulnere el art. 33.3 CE por prever una
compensación suficiente, de lo que también cabe dudar. Pero eso, el carácter de la
decisión del legislador y, en su caso, la suficiencia del mecanismo indemnizatorio
diseñado por el propio legislador catalán, la sentencia no lo analiza, en cuanto que no se
aproxima a la cuestión desde la óptica que se acaba de mencionar.
3. La sentencia pretende recoger la doctrina constitucional sobre la autonomía
local, pero lo hace de tal modo que procede a un cambio de doctrina encubierto en dos
ámbitos.
La sentencia, al examinar la queja relativa a la vulneración de la garantía constitucional
de la autonomía local, afirma, en el fundamento jurídico 6 b): «La autonomía local, cuyo
fundamento se encuentra en el principio democrático [SSTC 103/2013, de 25 de abril, FJ 6,
y 111/2016, de 9 de junio, FJ 8 b)], fue calificada en un primer momento por este tribunal
como una "garantía institucional" (STC 32/1981, FFJJ 2 y 3; posteriormente, SSTC 38/1983,
de 16 de mayo, FJ 6; 170/1989, FJ 9; 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2; 51/2004, de 13 de
abril, FJ 9; 83/2005, de 7 de abril, FJ 7; 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4; 240/2006, de 20
de julio, FJ 7, y 103/2013, FJ 3). Esta categorización, que remite a un juicio de
recognoscibilidad de la autonomía local como institución jurídica y expresa, con ello, la
función de dicha autonomía como límite negativo frente al legislador –de "núcleo o reducto
indisponible" hablaba la STC 38/1983, FJ 6–, ha evolucionado paulatinamente con el
desarrollo de la doctrina constitucional. Esta se ha referido, también desde antiguo, pero de
manera especialmente nítida durante la última década, al "principio de autonomía local"
resaltando, con ello, la vertiente positiva de la relación entre la ley y la autonomía local
(SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 32/1981, FJ 3; 2/1987, de 21 de enero, FJ 2;
159/2001, de 5 de julio, FJ 12, y 240/2006, FJ 7). A partir, especialmente, de la
STC 41/2016, la doctrina constitucional sobre la autonomía local viene prescindiendo del
concepto de garantía institucional para referirse a la autonomía local como un principio en
sentido técnico-jurídico. La garantía constitucional de la autonomía local comprende, en
definitiva, un núcleo mínimo de autonomía que no puede ser desconocido por los poderes
públicos –en particular, por los legisladores estatal y autonómico, cada uno en el ámbito de
sus competencias–, pero también les dirige un mandato de optimización para la
consecución de los mayores niveles posibles de autonomía local».
Esta construcción de la sentencia que, como se verá, no es más que un obiter dicta
doctrinal, es cuestionable desde dos puntos de vista:
(i) Dudamos que la doctrina constitucional haya abandonado la construcción de la
garantía institucional. Lo que ocurre es que el Tribunal, ante denuncias de vulneración de
la autonomía local, lo que examina es si se cumple la garantía institucional, esto es, que
la regulación que afecta a la autonomía local no lo haga en términos tales que dicha
autonomía no pueda ser reconocida y que de ello derive la vulneración del principio
constitucional de autonomía local. Lo que hace la STC 41/2016 y las que le siguen es
proporcionar criterios orientativos para poder valorar si esa garantía institucional y, con
ella, el principio constitucional de autonomía local se respeta. De hecho, son esos los
cve: BOE-A-2025-7430
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Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
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económica sobre la vivienda, es decir, se desplaza sobre el titular la carga de tener que
desarrollar una actividad para poder verse indemnizado por la privación de su derecho,
lo que no deja de ser una forma un tanto cuestionable de conceptuar una indemnización.
En realidad, la previsión de la disposición transitoria segunda es únicamente una dilación
en la efectividad del nuevo régimen para mitigar sus efectos, pero, pasados cinco años, y
eventualmente cinco más, el titular queda privado de este derecho con una
compensación de rasgos indefinidos y, por ello, insuficiente.
En suma, si hay un cambio regulatorio con impacto patrimonial en unos propietarios
de viviendas y no en otros, lo que hubiera debido examinarse es el carácter de la
intervención del legislador de urgencia para valorar si esa privación patrimonial es
constitucionalmente legítima. Cuestión distinta es que en el examen se descarte que se
trate de una expropiación legislativa de una facultad previamente existente o se aprecie
que pueda estar justificada y que no vulnere el art. 33.3 CE por prever una
compensación suficiente, de lo que también cabe dudar. Pero eso, el carácter de la
decisión del legislador y, en su caso, la suficiencia del mecanismo indemnizatorio
diseñado por el propio legislador catalán, la sentencia no lo analiza, en cuanto que no se
aproxima a la cuestión desde la óptica que se acaba de mencionar.
3. La sentencia pretende recoger la doctrina constitucional sobre la autonomía
local, pero lo hace de tal modo que procede a un cambio de doctrina encubierto en dos
ámbitos.
La sentencia, al examinar la queja relativa a la vulneración de la garantía constitucional
de la autonomía local, afirma, en el fundamento jurídico 6 b): «La autonomía local, cuyo
fundamento se encuentra en el principio democrático [SSTC 103/2013, de 25 de abril, FJ 6,
y 111/2016, de 9 de junio, FJ 8 b)], fue calificada en un primer momento por este tribunal
como una "garantía institucional" (STC 32/1981, FFJJ 2 y 3; posteriormente, SSTC 38/1983,
de 16 de mayo, FJ 6; 170/1989, FJ 9; 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2; 51/2004, de 13 de
abril, FJ 9; 83/2005, de 7 de abril, FJ 7; 252/2005, de 11 de octubre, FJ 4; 240/2006, de 20
de julio, FJ 7, y 103/2013, FJ 3). Esta categorización, que remite a un juicio de
recognoscibilidad de la autonomía local como institución jurídica y expresa, con ello, la
función de dicha autonomía como límite negativo frente al legislador –de "núcleo o reducto
indisponible" hablaba la STC 38/1983, FJ 6–, ha evolucionado paulatinamente con el
desarrollo de la doctrina constitucional. Esta se ha referido, también desde antiguo, pero de
manera especialmente nítida durante la última década, al "principio de autonomía local"
resaltando, con ello, la vertiente positiva de la relación entre la ley y la autonomía local
(SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3; 32/1981, FJ 3; 2/1987, de 21 de enero, FJ 2;
159/2001, de 5 de julio, FJ 12, y 240/2006, FJ 7). A partir, especialmente, de la
STC 41/2016, la doctrina constitucional sobre la autonomía local viene prescindiendo del
concepto de garantía institucional para referirse a la autonomía local como un principio en
sentido técnico-jurídico. La garantía constitucional de la autonomía local comprende, en
definitiva, un núcleo mínimo de autonomía que no puede ser desconocido por los poderes
públicos –en particular, por los legisladores estatal y autonómico, cada uno en el ámbito de
sus competencias–, pero también les dirige un mandato de optimización para la
consecución de los mayores niveles posibles de autonomía local».
Esta construcción de la sentencia que, como se verá, no es más que un obiter dicta
doctrinal, es cuestionable desde dos puntos de vista:
(i) Dudamos que la doctrina constitucional haya abandonado la construcción de la
garantía institucional. Lo que ocurre es que el Tribunal, ante denuncias de vulneración de
la autonomía local, lo que examina es si se cumple la garantía institucional, esto es, que
la regulación que afecta a la autonomía local no lo haga en términos tales que dicha
autonomía no pueda ser reconocida y que de ello derive la vulneración del principio
constitucional de autonomía local. Lo que hace la STC 41/2016 y las que le siguen es
proporcionar criterios orientativos para poder valorar si esa garantía institucional y, con
ella, el principio constitucional de autonomía local se respeta. De hecho, son esos los
cve: BOE-A-2025-7430
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