Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7430)
Pleno. Sentencia 64/2025, de 13 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 798-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico. Límites de los decretos-leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para el dictado de una norma de urgencia que, en determinados municipios, supedita la posibilidad de destinar viviendas para uso turístico a la previsión expresa en el planeamiento urbanístico y la obtención de licencia previa, limitada en número y vigencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51544
integral de la ordenación del entorno urbano, y quedan por ello integradas con
naturalidad en la previsión del art. 17.1 b) de la Ley de garantía de la unidad de mercado.
La aproximación del Derecho de la Unión Europea a la protección del entorno urbano
como razón imperiosa de interés general que permite justificar restricciones de las
libertades económicas conduce a la misma conclusión. Por una parte, el
considerando 40 de la Directiva 2006/123/CE indica que «[e]l concepto de "razones
imperiosas de interés general" al que se hace referencia en determinadas prescripciones
de la presente Directiva ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su
jurisprudencia relativa a los artículos 43 y 49 del Tratado [constitutivo de la Comunidad
Europea, hecho en Roma el 25 de marzo de 1957] y puede seguir evolucionando», y
especifica, al referirse a la protección del entorno urbano, que esta razón incluye la
protección de «la planificación urbana y rural». De otro lado, la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha entendido que se dirigen a la protección del
entorno urbano, entre otras, las medidas nacionales dirigidas a preservar la habitabilidad
del centro de un municipio y a evitar la existencia de locales desocupados en zona
urbana en interés de una buena ordenación del territorio [STJUE (Gran Sala) de 30 de
enero de 2018, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
c. X BV y Visser Vastgoed Beleggingen BV c. Raad van de gemeente Appingedam
(asuntos acumulados C-360/15 y C-31/16, § 134 y 135)].
(ii) Resta por determinar si, como exige el art. 17.1 de la Ley de garantía de la
unidad de mercado, la exigencia de licencia urbanística introducida por los preceptos
impugnados responde a los principios de necesidad y proporcionalidad, y si ello ha sido
motivado suficientemente por el propio legislador de urgencia autonómico.
La exposición de motivos del Decreto-ley 3/2023, tras justificar la necesidad –extraordinaria
y urgente– de las medidas contenidas en su articulado, en los términos que han sido
expuestos en el fundamento jurídico tercero, hace referencia expresa a la
proporcionalidad del régimen de licencia impugnado, indicando que los requisitos de
dicho régimen son adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue
y no van más allá de lo necesario para alcanzarlo, ni pueden sustituirse por otras
medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, dado que un
control a posteriori no sería eficaz.
Ha de considerarse, en efecto, que la exigencia de licencia urbanística para destinar
al uso turístico inmuebles que han sido calificados por el planeamiento para el uso como
vivienda habitual es una medida necesaria para evitar daños en el entorno urbano –en
concreto, para proteger el modelo de ciudad previsto por la planificación urbanística de
acuerdo con los parámetros establecidos por la legislación sobre urbanismo y
ordenación del territorio–. Además, resulta proporcionada a dicho objetivo, en particular
porque otros mecanismos de intervención administrativa, como la declaración
responsable o la comunicación previa, no permitirían alcanzar la finalidad perseguida con
el mismo grado de eficacia.
Respecto de esta última cuestión ha de precisarse que, en principio, y como indicó
la STC 79/2017, FJ 7 b), tanto la autorización como otras técnicas de intervención
administrativa pueden operar, con carácter general, como instrumentos de control del
cumplimiento de los requisitos y restricciones materiales impuestos por el legislador
competente al ejercicio de la actividad económica que en cada caso se trate. Sin
embargo, de ello no cabe derivar una presunción general de que la autorización y los
demás instrumentos de intervención administrativa sean funcionalmente equivalentes
en cuanto a su capacidad para proteger de manera eficaz los intereses generales en
cada caso perseguidos por la regulación. Por una parte, y como ha señalado el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea precisamente al hilo de las viviendas de uso
turístico, en ocasiones el recurso a un sistema de declaración previa acompañado de
sanciones no es eficaz, pues, al facultar a las autoridades para intervenir únicamente
a posteriori, tal sistema no permite frenar de manera inmediata y efectiva la rápida
dinámica generadora del problema que pretende atajarse (STJUE de 22 de
septiembre de 2020, Cali Apartments, § 73 a 75); en particular, a los efectos que
cve: BOE-A-2025-7430
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
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integral de la ordenación del entorno urbano, y quedan por ello integradas con
naturalidad en la previsión del art. 17.1 b) de la Ley de garantía de la unidad de mercado.
La aproximación del Derecho de la Unión Europea a la protección del entorno urbano
como razón imperiosa de interés general que permite justificar restricciones de las
libertades económicas conduce a la misma conclusión. Por una parte, el
considerando 40 de la Directiva 2006/123/CE indica que «[e]l concepto de "razones
imperiosas de interés general" al que se hace referencia en determinadas prescripciones
de la presente Directiva ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su
jurisprudencia relativa a los artículos 43 y 49 del Tratado [constitutivo de la Comunidad
Europea, hecho en Roma el 25 de marzo de 1957] y puede seguir evolucionando», y
especifica, al referirse a la protección del entorno urbano, que esta razón incluye la
protección de «la planificación urbana y rural». De otro lado, la jurisprudencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha entendido que se dirigen a la protección del
entorno urbano, entre otras, las medidas nacionales dirigidas a preservar la habitabilidad
del centro de un municipio y a evitar la existencia de locales desocupados en zona
urbana en interés de una buena ordenación del territorio [STJUE (Gran Sala) de 30 de
enero de 2018, College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
c. X BV y Visser Vastgoed Beleggingen BV c. Raad van de gemeente Appingedam
(asuntos acumulados C-360/15 y C-31/16, § 134 y 135)].
(ii) Resta por determinar si, como exige el art. 17.1 de la Ley de garantía de la
unidad de mercado, la exigencia de licencia urbanística introducida por los preceptos
impugnados responde a los principios de necesidad y proporcionalidad, y si ello ha sido
motivado suficientemente por el propio legislador de urgencia autonómico.
La exposición de motivos del Decreto-ley 3/2023, tras justificar la necesidad –extraordinaria
y urgente– de las medidas contenidas en su articulado, en los términos que han sido
expuestos en el fundamento jurídico tercero, hace referencia expresa a la
proporcionalidad del régimen de licencia impugnado, indicando que los requisitos de
dicho régimen son adecuados para garantizar la realización del objetivo que se persigue
y no van más allá de lo necesario para alcanzarlo, ni pueden sustituirse por otras
medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, dado que un
control a posteriori no sería eficaz.
Ha de considerarse, en efecto, que la exigencia de licencia urbanística para destinar
al uso turístico inmuebles que han sido calificados por el planeamiento para el uso como
vivienda habitual es una medida necesaria para evitar daños en el entorno urbano –en
concreto, para proteger el modelo de ciudad previsto por la planificación urbanística de
acuerdo con los parámetros establecidos por la legislación sobre urbanismo y
ordenación del territorio–. Además, resulta proporcionada a dicho objetivo, en particular
porque otros mecanismos de intervención administrativa, como la declaración
responsable o la comunicación previa, no permitirían alcanzar la finalidad perseguida con
el mismo grado de eficacia.
Respecto de esta última cuestión ha de precisarse que, en principio, y como indicó
la STC 79/2017, FJ 7 b), tanto la autorización como otras técnicas de intervención
administrativa pueden operar, con carácter general, como instrumentos de control del
cumplimiento de los requisitos y restricciones materiales impuestos por el legislador
competente al ejercicio de la actividad económica que en cada caso se trate. Sin
embargo, de ello no cabe derivar una presunción general de que la autorización y los
demás instrumentos de intervención administrativa sean funcionalmente equivalentes
en cuanto a su capacidad para proteger de manera eficaz los intereses generales en
cada caso perseguidos por la regulación. Por una parte, y como ha señalado el
Tribunal de Justicia de la Unión Europea precisamente al hilo de las viviendas de uso
turístico, en ocasiones el recurso a un sistema de declaración previa acompañado de
sanciones no es eficaz, pues, al facultar a las autoridades para intervenir únicamente
a posteriori, tal sistema no permite frenar de manera inmediata y efectiva la rápida
dinámica generadora del problema que pretende atajarse (STJUE de 22 de
septiembre de 2020, Cali Apartments, § 73 a 75); en particular, a los efectos que
cve: BOE-A-2025-7430
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