Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7430)
Pleno. Sentencia 64/2025, de 13 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 798-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico. Límites de los decretos-leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para el dictado de una norma de urgencia que, en determinados municipios, supedita la posibilidad de destinar viviendas para uso turístico a la previsión expresa en el planeamiento urbanístico y la obtención de licencia previa, limitada en número y vigencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51541
mercado (art. 2 de la Ley de garantía de la unidad de mercado)», de modo que se aplica
también «a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de servicios (como por
ejemplo las comunicaciones electrónicas, el transporte, las empresas de trabajo
temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos» (FJ 4).
La naturaleza urbanística de la regulación controvertida no presupone su exclusión del
ámbito de aplicación de las normas relativas al ejercicio de actividades económicas. Así
parece asumirlo la exposición de motivos del propio Decreto-ley del Gobierno de la
Generalitat de Cataluña 3/2023 ahora impugnado, al indicar expresamente –si bien que a
los efectos de la aplicación de la Directiva 2006/123/CE– que «este decreto-ley establece
un régimen de intervención previa que afecta al ejercicio de la actividad económica de
viviendas de uso turístico que se encuentren en los municipios a los que se aplica». En
este punto procede también recordar que la STJUE (Gran Sala) de 22 de septiembre
de 2020, Cali Apartments SCI y HX c. procureur général près la Cour d’Appel de Paris et la
Ville de Paris (asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18), ha establecido que el hecho de
que una normativa nacional no regule un servicio, sino el cambio de uso de inmuebles
destinados a vivienda –constituyendo, por lo tanto, normativa urbanística y de ordenación
del territorio– no hace que dicha normativa quede sin más excluida del ámbito de
aplicación de la Directiva 2006/123/CE, sino que esta resulta aplicable en la medida en
que la normativa urbanística en cuestión se aplique no a cualquier persona
indistintamente, sino concretamente a aquellas que tienen la intención de prestar
determinados tipos de servicios, como los de arrendamiento de inmuebles amueblados
usados como vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, de forma
reiterada y durante breves períodos de tiempo (§ 37 a 45). A pesar de que se refiere
específicamente a la Directiva 2006/123/CE, de la que no es trasposición la Ley de
garantía de la unidad de mercado, sino principalmente la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, esta doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea constituye
parámetro interpretativo a los efectos que ahora nos ocupan, dada la parcial coincidencia
de espíritu entre ambas leyes estatales y la sustancial identidad entre la normativa –
francesa– examinada en aquella ocasión por el Tribunal de Justicia de la Unión y la que
nos corresponde enjuiciar en el presente recurso de inconstitucionalidad.
En cuanto al concreto precepto de la Ley de garantía de la unidad de mercado que
adquiere relevancia para nuestro enjuiciamiento, hemos de recordar que la ya citada
STC 79/2017 indicó que el art. 17.1 de dicha ley constituye una regla especial –aplicable
específicamente a los regímenes de autorización para el acceso de actividades
económicas y su ejercicio– respecto del régimen general del art. 5 de la Ley 20/2013, de
garantía de la unidad de mercado –relativo a cualesquiera límites al acceso a, o al
ejercicio de, una actividad económica–. En efecto, la STC 79/2017, FJ 4, afirmó que «si
el artículo 5, por un lado, restringe las razones y fines que pueden legitimar el
establecimiento de condiciones y requisitos al acceso y al ejercicio de las actividades
económicas, y por otro, somete al principio general de necesidad y proporcionalidad a
todas aquellas regulaciones públicas que puedan establecer tales condiciones y
requisitos; el artículo 17 desarrolla la aplicación de aquel principio en el concreto
supuesto de los controles administrativos previos y restringe las razones y fines
disponibles en el caso de las autorizaciones». Así, «en el caso de aquellas regulaciones
públicas que establezcan la exigencia de una autorización, el artículo 17.1 exige, por un
lado, que la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad se motiven
suficientemente en la propia ley que establezca dicho régimen (estableciéndose como
excepción cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado
internacional, en cuyo caso, las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de
rango inferior a la ley). Y por otro, restringe aún más aquellas concretas razones
imperiosas de interés general que pueden justificar la exigencia de autorización […]. Por
tanto, en el caso de las autorizaciones, las razones imperiosas de interés general que las
justifican no serían todas aquellas a las que se remite el artículo 5 de la Ley de garantía
de la unidad de mercado, y que se contienen en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23
de noviembre, sino solo aquellas razones explícitamente recogidas en el propio
cve: BOE-A-2025-7430
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 88
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mercado (art. 2 de la Ley de garantía de la unidad de mercado)», de modo que se aplica
también «a los sectores expresamente excluidos de la Directiva de servicios (como por
ejemplo las comunicaciones electrónicas, el transporte, las empresas de trabajo
temporal, la seguridad privada, etc.) y a la circulación de productos» (FJ 4).
La naturaleza urbanística de la regulación controvertida no presupone su exclusión del
ámbito de aplicación de las normas relativas al ejercicio de actividades económicas. Así
parece asumirlo la exposición de motivos del propio Decreto-ley del Gobierno de la
Generalitat de Cataluña 3/2023 ahora impugnado, al indicar expresamente –si bien que a
los efectos de la aplicación de la Directiva 2006/123/CE– que «este decreto-ley establece
un régimen de intervención previa que afecta al ejercicio de la actividad económica de
viviendas de uso turístico que se encuentren en los municipios a los que se aplica». En
este punto procede también recordar que la STJUE (Gran Sala) de 22 de septiembre
de 2020, Cali Apartments SCI y HX c. procureur général près la Cour d’Appel de Paris et la
Ville de Paris (asuntos acumulados C-724/18 y C-727/18), ha establecido que el hecho de
que una normativa nacional no regule un servicio, sino el cambio de uso de inmuebles
destinados a vivienda –constituyendo, por lo tanto, normativa urbanística y de ordenación
del territorio– no hace que dicha normativa quede sin más excluida del ámbito de
aplicación de la Directiva 2006/123/CE, sino que esta resulta aplicable en la medida en
que la normativa urbanística en cuestión se aplique no a cualquier persona
indistintamente, sino concretamente a aquellas que tienen la intención de prestar
determinados tipos de servicios, como los de arrendamiento de inmuebles amueblados
usados como vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, de forma
reiterada y durante breves períodos de tiempo (§ 37 a 45). A pesar de que se refiere
específicamente a la Directiva 2006/123/CE, de la que no es trasposición la Ley de
garantía de la unidad de mercado, sino principalmente la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, esta doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea constituye
parámetro interpretativo a los efectos que ahora nos ocupan, dada la parcial coincidencia
de espíritu entre ambas leyes estatales y la sustancial identidad entre la normativa –
francesa– examinada en aquella ocasión por el Tribunal de Justicia de la Unión y la que
nos corresponde enjuiciar en el presente recurso de inconstitucionalidad.
En cuanto al concreto precepto de la Ley de garantía de la unidad de mercado que
adquiere relevancia para nuestro enjuiciamiento, hemos de recordar que la ya citada
STC 79/2017 indicó que el art. 17.1 de dicha ley constituye una regla especial –aplicable
específicamente a los regímenes de autorización para el acceso de actividades
económicas y su ejercicio– respecto del régimen general del art. 5 de la Ley 20/2013, de
garantía de la unidad de mercado –relativo a cualesquiera límites al acceso a, o al
ejercicio de, una actividad económica–. En efecto, la STC 79/2017, FJ 4, afirmó que «si
el artículo 5, por un lado, restringe las razones y fines que pueden legitimar el
establecimiento de condiciones y requisitos al acceso y al ejercicio de las actividades
económicas, y por otro, somete al principio general de necesidad y proporcionalidad a
todas aquellas regulaciones públicas que puedan establecer tales condiciones y
requisitos; el artículo 17 desarrolla la aplicación de aquel principio en el concreto
supuesto de los controles administrativos previos y restringe las razones y fines
disponibles en el caso de las autorizaciones». Así, «en el caso de aquellas regulaciones
públicas que establezcan la exigencia de una autorización, el artículo 17.1 exige, por un
lado, que la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad se motiven
suficientemente en la propia ley que establezca dicho régimen (estableciéndose como
excepción cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado
internacional, en cuyo caso, las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de
rango inferior a la ley). Y por otro, restringe aún más aquellas concretas razones
imperiosas de interés general que pueden justificar la exigencia de autorización […]. Por
tanto, en el caso de las autorizaciones, las razones imperiosas de interés general que las
justifican no serían todas aquellas a las que se remite el artículo 5 de la Ley de garantía
de la unidad de mercado, y que se contienen en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23
de noviembre, sino solo aquellas razones explícitamente recogidas en el propio
cve: BOE-A-2025-7430
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