Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7430)
Pleno. Sentencia 64/2025, de 13 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 798-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico. Límites de los decretos-leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para el dictado de una norma de urgencia que, en determinados municipios, supedita la posibilidad de destinar viviendas para uso turístico a la previsión expresa en el planeamiento urbanístico y la obtención de licencia previa, limitada en número y vigencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51540
satisfechas a través de medidas de menor intensidad como la declaración responsable o
la comunicación previa.
b) Estructura y alcance del enjuiciamiento.
La impugnación que ahora examinamos se dirige exclusivamente contra la exigencia
de licencia urbanística previa prevista en el art. 1, el apartado primero de la disposición
transitoria segunda y la disposición final primera del Decreto-ley del Gobierno de la
Generalitat de Cataluña 3/2023, aspecto al que ha de limitarse nuestro enjuiciamiento,
que no debe alcanzar, por lo tanto, a la previsión general de incompatibilidad, salvo
previsión expresa en contrario en el planeamiento urbanístico, del uso turístico con el
uso de vivienda (apartado primero de la nueva disposición adicional vigésima séptima
del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, introducido por el apartado
segundo de la disposición final primera del Decreto-ley 3/2023).
El motivo se formula en términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la
medida en que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad
directa de los preceptos autonómicos impugnados con la Constitución, sino de su
eventual contradicción con la normativa básica estatal. Como resulta de nuestra doctrina,
el examen de este tipo de supuestos exige determinar si la norma estatal que se reputa
infringida ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo de sus competencias y,
si así fuere, habrá entonces que delimitar su concreto significado o alcance, con la
finalidad de verificar si los preceptos autonómicos la contradicen de modo efectivo e
insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 76/2022, de 15 de junio).
Con carácter previo, en el presente caso resulta necesario dilucidar, por haberse
suscitado al respecto controversia entre las partes, si el art. 17.1 de la Ley de garantía de
la unidad de mercado –invocado en la demanda como precepto básico de contraste–, así
como el art. 5 de la misma ley estatal –al que alude en sus alegaciones el Parlamento de
Cataluña– resultan o no aplicables al régimen de licencia previa regulado en los
preceptos impugnados.
c) Aplicabilidad al caso, del art. 17.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado.
Argumentan los recurrentes que el art. 1, el apartado primero de la disposición
transitoria segunda y la disposición final primera del Decreto-ley 3/2023, a pesar de
referirse formalmente al régimen de usos urbanísticos de la vivienda, materialmente
vienen a imponer un obstáculo –en forma de exigencia de autorización administrativa
previa– al ejercicio de una actividad económica (a saber, la actividad de
arrendamiento de viviendas de uso turístico) y que, por lo tanto, el régimen que
establecen ha de entenderse comprendido en el ámbito de aplicación de las normas
sobre unidad de mercado establecidas por el Estado mediante la Ley de garantía de
la unidad de mercado.
Este tribunal considera que ha de partirse, en efecto, de la aplicabilidad de la
Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado al régimen de licencia previa
controvertido. En este sentido es preciso recordar que la citada ley estatal diseña de
manera omnicomprensiva su propio ámbito de aplicación, extendiéndolo «al acceso a
actividades económicas que se prestan en condiciones de mercado y su ejercicio por
parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional»
(art. 2.1) y estableciendo como única exclusión expresa de su ámbito de aplicación «las
materias del ámbito tributario» (art. 2.2). Esta vocación expansiva de la Ley de garantía
de la unidad de mercado resulta confirmada por su exposición de motivos, como ya
señaló la STC 79/2017, al indicar que dicha ley «ha desbordado el ámbito material de la
Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior
–y al que se refiere una de sus leyes de transposición, la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio–, pues ha
incluido en su ámbito de aplicación todas las actividades económicas en condiciones de
cve: BOE-A-2025-7430
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51540
satisfechas a través de medidas de menor intensidad como la declaración responsable o
la comunicación previa.
b) Estructura y alcance del enjuiciamiento.
La impugnación que ahora examinamos se dirige exclusivamente contra la exigencia
de licencia urbanística previa prevista en el art. 1, el apartado primero de la disposición
transitoria segunda y la disposición final primera del Decreto-ley del Gobierno de la
Generalitat de Cataluña 3/2023, aspecto al que ha de limitarse nuestro enjuiciamiento,
que no debe alcanzar, por lo tanto, a la previsión general de incompatibilidad, salvo
previsión expresa en contrario en el planeamiento urbanístico, del uso turístico con el
uso de vivienda (apartado primero de la nueva disposición adicional vigésima séptima
del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, introducido por el apartado
segundo de la disposición final primera del Decreto-ley 3/2023).
El motivo se formula en términos de inconstitucionalidad mediata o indirecta, en la
medida en que la posible infracción constitucional no derivaría de la incompatibilidad
directa de los preceptos autonómicos impugnados con la Constitución, sino de su
eventual contradicción con la normativa básica estatal. Como resulta de nuestra doctrina,
el examen de este tipo de supuestos exige determinar si la norma estatal que se reputa
infringida ha sido legítimamente dictada por el Estado al amparo de sus competencias y,
si así fuere, habrá entonces que delimitar su concreto significado o alcance, con la
finalidad de verificar si los preceptos autonómicos la contradicen de modo efectivo e
insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 76/2022, de 15 de junio).
Con carácter previo, en el presente caso resulta necesario dilucidar, por haberse
suscitado al respecto controversia entre las partes, si el art. 17.1 de la Ley de garantía de
la unidad de mercado –invocado en la demanda como precepto básico de contraste–, así
como el art. 5 de la misma ley estatal –al que alude en sus alegaciones el Parlamento de
Cataluña– resultan o no aplicables al régimen de licencia previa regulado en los
preceptos impugnados.
c) Aplicabilidad al caso, del art. 17.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de
garantía de la unidad de mercado.
Argumentan los recurrentes que el art. 1, el apartado primero de la disposición
transitoria segunda y la disposición final primera del Decreto-ley 3/2023, a pesar de
referirse formalmente al régimen de usos urbanísticos de la vivienda, materialmente
vienen a imponer un obstáculo –en forma de exigencia de autorización administrativa
previa– al ejercicio de una actividad económica (a saber, la actividad de
arrendamiento de viviendas de uso turístico) y que, por lo tanto, el régimen que
establecen ha de entenderse comprendido en el ámbito de aplicación de las normas
sobre unidad de mercado establecidas por el Estado mediante la Ley de garantía de
la unidad de mercado.
Este tribunal considera que ha de partirse, en efecto, de la aplicabilidad de la
Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado al régimen de licencia previa
controvertido. En este sentido es preciso recordar que la citada ley estatal diseña de
manera omnicomprensiva su propio ámbito de aplicación, extendiéndolo «al acceso a
actividades económicas que se prestan en condiciones de mercado y su ejercicio por
parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional»
(art. 2.1) y estableciendo como única exclusión expresa de su ámbito de aplicación «las
materias del ámbito tributario» (art. 2.2). Esta vocación expansiva de la Ley de garantía
de la unidad de mercado resulta confirmada por su exposición de motivos, como ya
señaló la STC 79/2017, al indicar que dicha ley «ha desbordado el ámbito material de la
Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior
–y al que se refiere una de sus leyes de transposición, la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio–, pues ha
incluido en su ámbito de aplicación todas las actividades económicas en condiciones de
cve: BOE-A-2025-7430
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Núm. 88
