Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7430)
Pleno. Sentencia 64/2025, de 13 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 798-2024. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Cataluña 3/2023, de 7 de noviembre, de medidas urgentes sobre el régimen urbanístico de las viviendas de uso turístico. Límites de los decretos-leyes: justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante para el dictado de una norma de urgencia que, en determinados municipios, supedita la posibilidad de destinar viviendas para uso turístico a la previsión expresa en el planeamiento urbanístico y la obtención de licencia previa, limitada en número y vigencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51527
compatibilidad del uso turístico con el residencial atendiendo a los condicionantes
previstos en el decreto-ley.
b)
Doctrina constitucional aplicable.
(i) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad
constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional
de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,
derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). Sin embargo, los términos
«extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una cláusula o expresión vacía de
significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve
libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación
mediante decretos-leyes. Incumbe a este tribunal «controlar que ese juicio político no
desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos
constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes»
(STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3). Se trata, en definitiva, de un «control externo, en el
sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que
corresponde al Gobierno» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se
citan). Solo «en supuestos de uso abusivo o arbitrario» podrá este tribunal rechazar la
definición que el Gobierno haya hecho de una situación como de extraordinaria y urgente
necesidad (por todas, STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3).
(ii) Dicho control externo y ex post requiere el análisis de dos aspectos: por un lado,
la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el
Gobierno en la aprobación del decreto-ley; de otra parte, la existencia de una necesaria
conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para
subvenir a ella (STC 29/1982, FJ 3). Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados,
su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las
consideraciones de las partes y, en última instancia, el control que le corresponde
efectuar a este tribunal (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, este tribunal ha precisado que
no es necesario incluir tal definición en el propio real decreto-ley en todo caso, sino que
cabe deducirla de una pluralidad de elementos, pues el examen de la concurrencia del
presupuesto habilitante siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta
de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal
excepcional, y que son, básicamente, los que quedan reflejados en el preámbulo de la
norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de
su elaboración (por todas, STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4). Asimismo, pueden ser
relevantes las alegaciones procesales formuladas en defensa del decreto-ley impugnado
por carencia de su presupuesto habilitante, que pueden detallar las razones expuestas al
efecto por el autor de la norma, aunque en dichas alegaciones «nunca podrían ser
ofrecidas razones distintas o que alterasen los motivos puestos de manifiesto en su
momento» (STC 182/1997, FJ 4). A efectos de la justificación del presupuesto habilitante
cve: BOE-A-2025-7430
Verificable en https://www.boe.es
Este tribunal ha reiterado que «los límites formales y materiales que afectan al
decreto-ley autonómico son, como mínimo, los que la Constitución impone al decreto-ley
estatal (art. 86.1 CE), pudiendo el estatuto añadir "cautelas o exclusiones adicionales"
con el fin de "preservar más intensamente la posición del Parlamento
autonómico" (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 5, y 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2)»
(SSTC 126/2023, de 27 de septiembre, y 121/2024, de 9 de octubre). En el caso de
Cataluña, su estatuto de autonomía no ha introducido, por lo que ahora importa, límites
distintos a los que derivan del art. 86.1 CE, pues restringe la posibilidad de aprobar
decretos-leyes a casos de «necesidad extraordinaria y urgente». Ello implica que para
resolver este primer motivo de impugnación debamos atender a la doctrina constitucional
relativa al presupuesto habilitante previsto en el art. 86.1 CE y a su control por parte de
este tribunal, doctrina que puede sintetizarse en los términos siguientes:
Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51527
compatibilidad del uso turístico con el residencial atendiendo a los condicionantes
previstos en el decreto-ley.
b)
Doctrina constitucional aplicable.
(i) La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad
constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional
de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar,
derogar o tramitar el texto como proyecto de ley). Sin embargo, los términos
«extraordinaria y urgente necesidad» no constituyen una cláusula o expresión vacía de
significado dentro de la cual el margen de apreciación política del Gobierno se mueve
libremente sin restricción alguna, sino un verdadero límite jurídico a la actuación
mediante decretos-leyes. Incumbe a este tribunal «controlar que ese juicio político no
desborde los límites de lo manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos
constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes»
(STC 134/2021, de 24 de junio, FJ 3). Se trata, en definitiva, de un «control externo, en el
sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que
corresponde al Gobierno» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se
citan). Solo «en supuestos de uso abusivo o arbitrario» podrá este tribunal rechazar la
definición que el Gobierno haya hecho de una situación como de extraordinaria y urgente
necesidad (por todas, STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3).
(ii) Dicho control externo y ex post requiere el análisis de dos aspectos: por un lado,
la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el
Gobierno en la aprobación del decreto-ley; de otra parte, la existencia de una necesaria
conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para
subvenir a ella (STC 29/1982, FJ 3). Aunque ambos aspectos están íntimamente ligados,
su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las
consideraciones de las partes y, en última instancia, el control que le corresponde
efectuar a este tribunal (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 6).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, este tribunal ha precisado que
no es necesario incluir tal definición en el propio real decreto-ley en todo caso, sino que
cabe deducirla de una pluralidad de elementos, pues el examen de la concurrencia del
presupuesto habilitante siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta
de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal
excepcional, y que son, básicamente, los que quedan reflejados en el preámbulo de la
norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de
su elaboración (por todas, STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4). Asimismo, pueden ser
relevantes las alegaciones procesales formuladas en defensa del decreto-ley impugnado
por carencia de su presupuesto habilitante, que pueden detallar las razones expuestas al
efecto por el autor de la norma, aunque en dichas alegaciones «nunca podrían ser
ofrecidas razones distintas o que alterasen los motivos puestos de manifiesto en su
momento» (STC 182/1997, FJ 4). A efectos de la justificación del presupuesto habilitante
cve: BOE-A-2025-7430
Verificable en https://www.boe.es
Este tribunal ha reiterado que «los límites formales y materiales que afectan al
decreto-ley autonómico son, como mínimo, los que la Constitución impone al decreto-ley
estatal (art. 86.1 CE), pudiendo el estatuto añadir "cautelas o exclusiones adicionales"
con el fin de "preservar más intensamente la posición del Parlamento
autonómico" (SSTC 93/2015, de 14 de mayo, FJ 5, y 107/2015, de 28 de mayo, FJ 2)»
(SSTC 126/2023, de 27 de septiembre, y 121/2024, de 9 de octubre). En el caso de
Cataluña, su estatuto de autonomía no ha introducido, por lo que ahora importa, límites
distintos a los que derivan del art. 86.1 CE, pues restringe la posibilidad de aprobar
decretos-leyes a casos de «necesidad extraordinaria y urgente». Ello implica que para
resolver este primer motivo de impugnación debamos atender a la doctrina constitucional
relativa al presupuesto habilitante previsto en el art. 86.1 CE y a su control por parte de
este tribunal, doctrina que puede sintetizarse en los términos siguientes:
