Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-7429)
Pleno. Sentencia 63/2025, de 12 de marzo de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 7998-2023. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista en el Senado respecto de la reforma del Reglamento del Senado relativa al procedimiento legislativo de urgencia. Procedimiento legislativo; proyectos y proposiciones de ley: nulidad del precepto que, en el caso de las proposiciones de ley, atribuye a la mesa del Senado la competencia exclusiva para decidir la aplicación del procedimiento de urgencia. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51477
se refiere literalmente a «los proyectos de reforma constitucional». El Consejo de Estado
manifestó respecto al citado precepto constitucional, en su informe sobre las
modificaciones de la Constitución Española de 16 de febrero de 2006, que «el término
"proyecto" debe entenderse en su sentido más amplio, como denominación genérica
comúnmente utilizada para designar los textos en los que se concretan las iniciativas
normativas, con independencia de que, desde el punto de vista técnico, se trate de
proyectos o de proposiciones» (pág. 337). Interpretación, sostienen los recurrentes, que
ha de hacerse extensiva a otros preceptos constitucionales. No en vano, el uso de la
institución jurídica de la proposición de ley ha sido empleada en el pasado para
sustanciar iniciativas de reforma constitucional, como la que se llevó a cabo en el
año 2011 en relación con el art. 135 CE, tramitándose además por el procedimiento de
urgencia.
En esta misma línea, se invoca la práctica parlamentaria que ha venido entendiendo
que cuando el art. 136 RS, que regula el procedimiento alternativo de «semiurgencia» o
«de un mes», utiliza el término «proyectos legislativos» no se refiere exclusivamente a
las iniciativas de origen gubernamental, sino a cualquier tipo de iniciativa legislativa. Así
se ha interpretado también hasta la fecha el sentido de esta expresión en el art. 133 RS,
que ahora se ha reformado con la sola finalidad de «frenar» u «obstaculizar»
proposiciones de ley tramitadas por el procedimiento de urgencia en el Congreso de los
Diputados. La redacción e interpretación de este último precepto han permanecido
incólume desde la aprobación del Reglamento del Senado en fecha 3 de mayo de 1994.
b) La reforma del art. 133.2 RS quiebra el papel constitucional del Senado en el
procedimiento legislativo.
El Congreso de los Diputados ostenta en la función legislativa un claro protagonismo
frente al Senado, que ocupa una posición de Cámara de segunda lectura. Esta diferencia
entre las posiciones de ambas Cámaras en el ejercicio de aquella función se ha
denominado «notorio bicameralismo imperfecto» (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9),
modelo que deriva del art. 90 CE y al que es contrario el art. 133.2 RS. Desde esta
perspectiva, el Senado no está en condiciones de ser el contrapeso del Congreso de los
Diputados y no lo está porque, como señala la doctrina de manera unánime, el carácter
descompensado de nuestro bicameralismo es una opción consciente del constituyente.
Por supuesto, tampoco es competencia del Senado el moderar o ralentizar las
decisiones del Congreso de los Diputados en lo que a la tramitación de urgencia de las
iniciativas legislativas se refiere, por la limitación de las funciones y el plazo que tiene
asignado para su ejercicio.
En nuestro sistema, la actuación del Senado en el procedimiento legislativo está
limitada, respecto al Congreso de los Diputados, temporal y materialmente:
temporalmente, porque el Senado tiene un plazo máximo –dos meses– para realizar
toda tramitación (arts. 90.2 y 3 CE y 106 RS) y materialmente, porque el Senado tan solo
puede aprobar la propuesta del Congreso de los Diputados, oponer un veto o introducir
enmiendas (arts. 90.2 CE y 106.1 RS).
Este tribunal ha llegado a afirmar que «las dos Cámaras no están situadas en una
misma posición», y que «no actúan ni en el mismo momento ni son exactamente las
mismas sus facultades formales dentro del proceso de adopción de la ley», puesto que
«la intención del constituyente es que la aprobación de los textos legislativos se
produzca siempre, en primer lugar, en el Congreso», configurando el Senado como una
«Cámara de segunda lectura» (STC 119/2011, de 5 de julio, FFJJ 6 y 7). Asimismo, ha
dejado sentado que con la «expresión auténtica de la voluntad soberana del pueblo
español, [la misma] ha consagrado un sistema parlamentario en el que en la formación
de voluntad de sus Cámaras se prioriza el Congreso sobre el Senado» (STC 136/2011,
de 13 de septiembre, FJ 5).
En este sentido, la facultad atribuida al Congreso de los Diputados para declarar la
urgencia de proyectos o proposiciones de ley es resultado de un determinado
entendimiento de las relaciones entre las dos Cámaras por parte del texto constitucional,
cve: BOE-A-2025-7429
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 88
Viernes 11 de abril de 2025
Sec. TC. Pág. 51477
se refiere literalmente a «los proyectos de reforma constitucional». El Consejo de Estado
manifestó respecto al citado precepto constitucional, en su informe sobre las
modificaciones de la Constitución Española de 16 de febrero de 2006, que «el término
"proyecto" debe entenderse en su sentido más amplio, como denominación genérica
comúnmente utilizada para designar los textos en los que se concretan las iniciativas
normativas, con independencia de que, desde el punto de vista técnico, se trate de
proyectos o de proposiciones» (pág. 337). Interpretación, sostienen los recurrentes, que
ha de hacerse extensiva a otros preceptos constitucionales. No en vano, el uso de la
institución jurídica de la proposición de ley ha sido empleada en el pasado para
sustanciar iniciativas de reforma constitucional, como la que se llevó a cabo en el
año 2011 en relación con el art. 135 CE, tramitándose además por el procedimiento de
urgencia.
En esta misma línea, se invoca la práctica parlamentaria que ha venido entendiendo
que cuando el art. 136 RS, que regula el procedimiento alternativo de «semiurgencia» o
«de un mes», utiliza el término «proyectos legislativos» no se refiere exclusivamente a
las iniciativas de origen gubernamental, sino a cualquier tipo de iniciativa legislativa. Así
se ha interpretado también hasta la fecha el sentido de esta expresión en el art. 133 RS,
que ahora se ha reformado con la sola finalidad de «frenar» u «obstaculizar»
proposiciones de ley tramitadas por el procedimiento de urgencia en el Congreso de los
Diputados. La redacción e interpretación de este último precepto han permanecido
incólume desde la aprobación del Reglamento del Senado en fecha 3 de mayo de 1994.
b) La reforma del art. 133.2 RS quiebra el papel constitucional del Senado en el
procedimiento legislativo.
El Congreso de los Diputados ostenta en la función legislativa un claro protagonismo
frente al Senado, que ocupa una posición de Cámara de segunda lectura. Esta diferencia
entre las posiciones de ambas Cámaras en el ejercicio de aquella función se ha
denominado «notorio bicameralismo imperfecto» (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9),
modelo que deriva del art. 90 CE y al que es contrario el art. 133.2 RS. Desde esta
perspectiva, el Senado no está en condiciones de ser el contrapeso del Congreso de los
Diputados y no lo está porque, como señala la doctrina de manera unánime, el carácter
descompensado de nuestro bicameralismo es una opción consciente del constituyente.
Por supuesto, tampoco es competencia del Senado el moderar o ralentizar las
decisiones del Congreso de los Diputados en lo que a la tramitación de urgencia de las
iniciativas legislativas se refiere, por la limitación de las funciones y el plazo que tiene
asignado para su ejercicio.
En nuestro sistema, la actuación del Senado en el procedimiento legislativo está
limitada, respecto al Congreso de los Diputados, temporal y materialmente:
temporalmente, porque el Senado tiene un plazo máximo –dos meses– para realizar
toda tramitación (arts. 90.2 y 3 CE y 106 RS) y materialmente, porque el Senado tan solo
puede aprobar la propuesta del Congreso de los Diputados, oponer un veto o introducir
enmiendas (arts. 90.2 CE y 106.1 RS).
Este tribunal ha llegado a afirmar que «las dos Cámaras no están situadas en una
misma posición», y que «no actúan ni en el mismo momento ni son exactamente las
mismas sus facultades formales dentro del proceso de adopción de la ley», puesto que
«la intención del constituyente es que la aprobación de los textos legislativos se
produzca siempre, en primer lugar, en el Congreso», configurando el Senado como una
«Cámara de segunda lectura» (STC 119/2011, de 5 de julio, FFJJ 6 y 7). Asimismo, ha
dejado sentado que con la «expresión auténtica de la voluntad soberana del pueblo
español, [la misma] ha consagrado un sistema parlamentario en el que en la formación
de voluntad de sus Cámaras se prioriza el Congreso sobre el Senado» (STC 136/2011,
de 13 de septiembre, FJ 5).
En este sentido, la facultad atribuida al Congreso de los Diputados para declarar la
urgencia de proyectos o proposiciones de ley es resultado de un determinado
entendimiento de las relaciones entre las dos Cámaras por parte del texto constitucional,
cve: BOE-A-2025-7429
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Núm. 88
