Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38537
esta voluntad exige que las funciones representativas se ejerzan personalmente por
quien ha sido elegido.
La jurisprudencia constitucional considera, además, que el derecho de voto es parte
integrante del derecho al ejercicio del cargo representativo en condiciones de igualdad y
sin perturbaciones ilegítimas y que el ius in officium de los parlamentarios puede verse
afectado, por lo tanto, si se impide o dificulta la emisión del propio voto (recientemente
en la STC 114/2024, de 11 de septiembre).
El derecho de voto está dotado de unas garantías que le son inescindibles, entre las
que se encuentra su carácter personal e indelegable «por formar parte del núcleo
esencial de las reglas de ordenación de la función parlamentaria» (STC 129/2006, de 24
de abril, FJ 6). Este carácter personal e indelegable viene expresamente reconocido,
para los diputados y senadores, en el art. 79.3 CE (por todas, STC 65/2022, de 31 de
mayo, FJ 5).
El principio de personalidad del voto, del que deriva su carácter indelegable, «es
consecuencia de la prohibición de mandato imperativo, pues solo de este modo se
garantiza que es el representante el que decide el sentido de su voto» [SSTC 65/2022,
FJ 5, y 114/2024, FJ 3 a)], y es también una exigencia que deriva de la propia naturaleza
de la representación política, pues el vínculo entre representante y representados exige
que solo aquel, y no un tercero, pueda determinar el sentido de su voto [STC 19/2019,
FJ 4 A) a)].
En estrecha conexión con ello, la doctrina constitucional determina que el de voto es
un derecho que, de ordinario, ha de ejercerse presencialmente en las sesiones de los
distintos órganos deliberativos de las cámaras legislativas, en tanto que la presencia de
los parlamentarios en las cámaras y en sus órganos internos es un requisito necesario
para que puedan deliberar y adoptar acuerdos [STC 19/2019, FJ 4 A)].
Esta exigencia no admite otra excepción que la que pueda venir establecida en los
reglamentos parlamentarios respecto a la posibilidad de votar en ausencia cuando
concurran circunstancias excepcionales o de fuerza mayor, y para ello será necesario
que el voto realizado sin estar presente en la Cámara se emita de tal modo que se
garantice que expresa la voluntad del parlamentario ausente y no la de un tercero que
pueda actuar en su nombre [STC 19/2019, de 12 de febrero, FJ 4 A)].
De acuerdo con ello, la voluntad de una cámara parlamentaria se forma y expresa
válidamente, en nuestro modelo constitucional, con la participación de los cargos
representativos que la componen, con pleno respeto a su derecho de voto. Es por esa
razón, por tanto, que el art. 78.2 CE solo prevé la competencia de la Diputación
Permanente en la convalidación de decretos-leyes en los supuestos en los que concurre
una imposibilidad jurídica de reunir el Pleno de la cámara, pues este ha cesado en el
ejercicio de sus funciones.
Si los diputados que conforman el Pleno ya no están en el ejercicio de su mandato y
el único órgano parlamentario que se mantiene en funcionamiento hasta que se
constituyan las «nuevas Cortes Generales» es la Diputación Permanente (art. 78.3 CE),
la actuación de esta en la convalidación de decretos-leyes no implica la infracción de las
reglas de formación de la voluntad de la cámara, ni atenta contra el derecho de voto que
corresponde a todos los parlamentarios electos. La delimitación efectuada en el art. 78.2
CE al reservar la posibilidad de convalidar decretos-leyes por parte de la Diputación
Permanente únicamente a los supuestos de disolución de la cámara o expiración de su
mandato tiene, en definitiva, la clara finalidad de compatibilizar la continuidad de las
funciones parlamentarias –admitiendo la competencia de la Diputación Permanente
cuando el Pleno de la cámara ha cesado en sus funciones– con el respeto al principio
democrático –excluyendo la competencia de la Diputación Permanente cuando el Pleno
de la cámara sigue en el ejercicio de sus funciones con consiguiente vigencia del
mandato representativo de todos sus componentes–.
De ahí que, ante una situación de imposibilidad estrictamente material de reunir
presencialmente a los componentes de dichos órganos sea, en mi opinión,
constitucionalmente obligado encontrar fórmulas alternativas de actuación de esos
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38537
esta voluntad exige que las funciones representativas se ejerzan personalmente por
quien ha sido elegido.
La jurisprudencia constitucional considera, además, que el derecho de voto es parte
integrante del derecho al ejercicio del cargo representativo en condiciones de igualdad y
sin perturbaciones ilegítimas y que el ius in officium de los parlamentarios puede verse
afectado, por lo tanto, si se impide o dificulta la emisión del propio voto (recientemente
en la STC 114/2024, de 11 de septiembre).
El derecho de voto está dotado de unas garantías que le son inescindibles, entre las
que se encuentra su carácter personal e indelegable «por formar parte del núcleo
esencial de las reglas de ordenación de la función parlamentaria» (STC 129/2006, de 24
de abril, FJ 6). Este carácter personal e indelegable viene expresamente reconocido,
para los diputados y senadores, en el art. 79.3 CE (por todas, STC 65/2022, de 31 de
mayo, FJ 5).
El principio de personalidad del voto, del que deriva su carácter indelegable, «es
consecuencia de la prohibición de mandato imperativo, pues solo de este modo se
garantiza que es el representante el que decide el sentido de su voto» [SSTC 65/2022,
FJ 5, y 114/2024, FJ 3 a)], y es también una exigencia que deriva de la propia naturaleza
de la representación política, pues el vínculo entre representante y representados exige
que solo aquel, y no un tercero, pueda determinar el sentido de su voto [STC 19/2019,
FJ 4 A) a)].
En estrecha conexión con ello, la doctrina constitucional determina que el de voto es
un derecho que, de ordinario, ha de ejercerse presencialmente en las sesiones de los
distintos órganos deliberativos de las cámaras legislativas, en tanto que la presencia de
los parlamentarios en las cámaras y en sus órganos internos es un requisito necesario
para que puedan deliberar y adoptar acuerdos [STC 19/2019, FJ 4 A)].
Esta exigencia no admite otra excepción que la que pueda venir establecida en los
reglamentos parlamentarios respecto a la posibilidad de votar en ausencia cuando
concurran circunstancias excepcionales o de fuerza mayor, y para ello será necesario
que el voto realizado sin estar presente en la Cámara se emita de tal modo que se
garantice que expresa la voluntad del parlamentario ausente y no la de un tercero que
pueda actuar en su nombre [STC 19/2019, de 12 de febrero, FJ 4 A)].
De acuerdo con ello, la voluntad de una cámara parlamentaria se forma y expresa
válidamente, en nuestro modelo constitucional, con la participación de los cargos
representativos que la componen, con pleno respeto a su derecho de voto. Es por esa
razón, por tanto, que el art. 78.2 CE solo prevé la competencia de la Diputación
Permanente en la convalidación de decretos-leyes en los supuestos en los que concurre
una imposibilidad jurídica de reunir el Pleno de la cámara, pues este ha cesado en el
ejercicio de sus funciones.
Si los diputados que conforman el Pleno ya no están en el ejercicio de su mandato y
el único órgano parlamentario que se mantiene en funcionamiento hasta que se
constituyan las «nuevas Cortes Generales» es la Diputación Permanente (art. 78.3 CE),
la actuación de esta en la convalidación de decretos-leyes no implica la infracción de las
reglas de formación de la voluntad de la cámara, ni atenta contra el derecho de voto que
corresponde a todos los parlamentarios electos. La delimitación efectuada en el art. 78.2
CE al reservar la posibilidad de convalidar decretos-leyes por parte de la Diputación
Permanente únicamente a los supuestos de disolución de la cámara o expiración de su
mandato tiene, en definitiva, la clara finalidad de compatibilizar la continuidad de las
funciones parlamentarias –admitiendo la competencia de la Diputación Permanente
cuando el Pleno de la cámara ha cesado en sus funciones– con el respeto al principio
democrático –excluyendo la competencia de la Diputación Permanente cuando el Pleno
de la cámara sigue en el ejercicio de sus funciones con consiguiente vigencia del
mandato representativo de todos sus componentes–.
De ahí que, ante una situación de imposibilidad estrictamente material de reunir
presencialmente a los componentes de dichos órganos sea, en mi opinión,
constitucionalmente obligado encontrar fórmulas alternativas de actuación de esos
cve: BOE-A-2025-5737
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Núm. 69
