Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38536
Mi opinión es que la resolución del presente recurso exigía, antes que cualquier otra
cosa, resolver esta cuestión fundamental, dilucidando si el condicionante recogido en el
art. 78.2 CE es un requerimiento mínimo que asegura la intangibilidad del principio
democrático (art. 1.1 CE). La sentencia aprobada por la mayoría obvia, sin embargo,
esta cuestión y da por sentado, sin mayor argumento, que el art. 78.2 CE contiene una
regla exclusivamente dirigida a la regulación de las funciones de las diputaciones
permanentes de las Cámaras legislativas estatales.
No comparto esa conclusión –que, en todo caso, habría requerido algún
razonamiento justificativo– por los motivos que seguidamente expongo.
B) Imposibilidad constitucional de convertir a la Diputación Permanente en un
sucedáneo del Pleno de una cámara legislativa fuera de los supuestos previstos en el
art. 78.2 CE
La sentencia de la que discrepo justifica la convalidación de un decreto-ley por la
Diputación Permanente de un Parlamento autonómico fuera de los supuestos previstos
en el art. 78.2 CE en la necesidad de «garantizar en lo posible la continuidad de la
actividad parlamentaria, en un contexto extraordinario derivado de la emergencia
sanitaria provocada por la pandemia del covid-19 y teniendo presente lo dispuesto en el
ya mencionado art. 110.2 EAAnd».
Sin embargo, el hecho de que la Diputación Permanente sea un órgano que pretende
preservar la continuidad de la institución parlamentaria no significa, en modo alguno, que
pueda sustituir al Pleno en el ejercicio de funciones que el propio ordenamiento
constitucional atribuye a este o, en su caso, a las comisiones, como ocurre con la función
legislativa o la presupuestaria. Es un error considerar que la Diputación Permanente es
un subrogado de estos órganos que puede ser activado discrecionalmente si las
circunstancias así lo aconsejan.
En el art. 78 CE, las funciones sustitutivas atribuidas a la Diputación Permanente
respecto de las competencias propias del Pleno de una cámara parlamentaria –distintas,
como ya se ha visto, de la genérica de velar por los poderes de esta cuando no está
reunida– se contraen a los supuestos de convalidación de decretos-leyes del art. 86 CE
y de declaración de estados excepcionales del art. 116 CE y solo por disolución o
expiración del mandato de la cámara correspondiente. Esa regulación constitucional
indica, con meridiana claridad, que la Diputación Peramente únicamente puede
subrogarse en las funciones atribuidas a los órganos competentes de una cámara
parlamentaria si se cumplen dos requisitos: (i) la concurrencia de una urgencia
inaplazable –como ocurre en el decreto-ley y en las situaciones excepcionales del
art. 116 CE–; y (ii) la existencia de una imposibilidad estrictamente jurídica de que la
cámara misma pueda constituirse, cual es la circunstancia de hallarse disuelta o haber
expirado su mandato.
De ello se deduce que, en nuestro modelo constitucional, la continuación de la
actividad parlamentaria por parte de la Diputación Permanente se prevé, exclusivamente,
ante la imposibilidad jurídica de que actúen los órganos competentes por haber cesado
ya estos en el ejercicio de sus funciones. En cualquier otra circunstancia, en la que los
órganos competentes para expresar la voluntad de la cámara se hallan en el ejercicio
ordinario de sus atribuciones, una situación de extraordinaria dificultad para constituir
presencialmente el correspondiente órgano, significativamente el Pleno de la cámara, no
puede ser suplida, por tanto, con el recurso a la Diputación Permanente sin comprometer
de forma indebida las reglas constitucionales sobre formación de la voluntad de la
cámara y el correspondiente derecho de cada uno de los parlamentarios que la
componen a ejercer su ius in officium.
En efecto, nuestra Constitución establece, de forma inequívoca, un modelo de
democracia parlamentaria basado en un mandato de carácter representativo. Los
parlamentarios electos, aunque representan al pueblo en su conjunto, obtienen un
mandato que es producto de la voluntad de quienes los eligieron por lo que el respeto de
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38536
Mi opinión es que la resolución del presente recurso exigía, antes que cualquier otra
cosa, resolver esta cuestión fundamental, dilucidando si el condicionante recogido en el
art. 78.2 CE es un requerimiento mínimo que asegura la intangibilidad del principio
democrático (art. 1.1 CE). La sentencia aprobada por la mayoría obvia, sin embargo,
esta cuestión y da por sentado, sin mayor argumento, que el art. 78.2 CE contiene una
regla exclusivamente dirigida a la regulación de las funciones de las diputaciones
permanentes de las Cámaras legislativas estatales.
No comparto esa conclusión –que, en todo caso, habría requerido algún
razonamiento justificativo– por los motivos que seguidamente expongo.
B) Imposibilidad constitucional de convertir a la Diputación Permanente en un
sucedáneo del Pleno de una cámara legislativa fuera de los supuestos previstos en el
art. 78.2 CE
La sentencia de la que discrepo justifica la convalidación de un decreto-ley por la
Diputación Permanente de un Parlamento autonómico fuera de los supuestos previstos
en el art. 78.2 CE en la necesidad de «garantizar en lo posible la continuidad de la
actividad parlamentaria, en un contexto extraordinario derivado de la emergencia
sanitaria provocada por la pandemia del covid-19 y teniendo presente lo dispuesto en el
ya mencionado art. 110.2 EAAnd».
Sin embargo, el hecho de que la Diputación Permanente sea un órgano que pretende
preservar la continuidad de la institución parlamentaria no significa, en modo alguno, que
pueda sustituir al Pleno en el ejercicio de funciones que el propio ordenamiento
constitucional atribuye a este o, en su caso, a las comisiones, como ocurre con la función
legislativa o la presupuestaria. Es un error considerar que la Diputación Permanente es
un subrogado de estos órganos que puede ser activado discrecionalmente si las
circunstancias así lo aconsejan.
En el art. 78 CE, las funciones sustitutivas atribuidas a la Diputación Permanente
respecto de las competencias propias del Pleno de una cámara parlamentaria –distintas,
como ya se ha visto, de la genérica de velar por los poderes de esta cuando no está
reunida– se contraen a los supuestos de convalidación de decretos-leyes del art. 86 CE
y de declaración de estados excepcionales del art. 116 CE y solo por disolución o
expiración del mandato de la cámara correspondiente. Esa regulación constitucional
indica, con meridiana claridad, que la Diputación Peramente únicamente puede
subrogarse en las funciones atribuidas a los órganos competentes de una cámara
parlamentaria si se cumplen dos requisitos: (i) la concurrencia de una urgencia
inaplazable –como ocurre en el decreto-ley y en las situaciones excepcionales del
art. 116 CE–; y (ii) la existencia de una imposibilidad estrictamente jurídica de que la
cámara misma pueda constituirse, cual es la circunstancia de hallarse disuelta o haber
expirado su mandato.
De ello se deduce que, en nuestro modelo constitucional, la continuación de la
actividad parlamentaria por parte de la Diputación Permanente se prevé, exclusivamente,
ante la imposibilidad jurídica de que actúen los órganos competentes por haber cesado
ya estos en el ejercicio de sus funciones. En cualquier otra circunstancia, en la que los
órganos competentes para expresar la voluntad de la cámara se hallan en el ejercicio
ordinario de sus atribuciones, una situación de extraordinaria dificultad para constituir
presencialmente el correspondiente órgano, significativamente el Pleno de la cámara, no
puede ser suplida, por tanto, con el recurso a la Diputación Permanente sin comprometer
de forma indebida las reglas constitucionales sobre formación de la voluntad de la
cámara y el correspondiente derecho de cada uno de los parlamentarios que la
componen a ejercer su ius in officium.
En efecto, nuestra Constitución establece, de forma inequívoca, un modelo de
democracia parlamentaria basado en un mandato de carácter representativo. Los
parlamentarios electos, aunque representan al pueblo en su conjunto, obtienen un
mandato que es producto de la voluntad de quienes los eligieron por lo que el respeto de
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Núm. 69
