Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38532
vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan
sus contenidos, implican no solo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino
también una vulneración del citado derecho fundamental». Este, y no otro, es el
argumento al que debiera haber atendido la mayoría del Pleno para considerar
inconstitucional la convalidación del Decreto-ley por concurrencia de un vicio de forma
invalidante en la formación de la voluntad del órgano que realizó la convalidación y que
no tenía facultades para ello.
La reforma del Reglamento era el mecanismo idóneo para realizar la previsión
contenida en la resolución de la Presidencia, y no habiéndola acometido, al optarse por
la suspensión de la actividad parlamentaria y de los plazos de tramitación (opción, por lo
demás, declarada inconstitucional cuando la utilizó el Congreso de los Diputados por la
STC 168/2021, de 5 de octubre), el Parlamento de Andalucía se vio abocado a una
solución incompatible con su propio ordenamiento jurídico, en particular con su
Reglamento parlamentario que completa, en lo que hace al funcionamiento de la
asamblea, el Estatuto de Autonomía. Se produjo, por tanto, una reforma encubierta del
Reglamento que derivó en una convalidación inconstitucional, por carecer de soporte
normativo idóneo, del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, y de los otros siete que fueron
convalidados del mismo modo durante el período de vigencia de la resolución de la
Presidencia de 18 de marzo de 2020, que alcanzó hasta el 29 de abril de 2020, momento
en que, por una nueva resolución, se deja sin efecto la anterior, recuperándose
progresivamente la actividad parlamentaria. En la misma fecha, conviene recordarlo
también, aún vigente la declaración del estado de alarma, se publicaría la proposición de
reforma del Reglamento del Parlamento de Andalucía, con adición del artículo 90 bis,
sobre el voto delegado de los parlamentarios autonómicos. Esta sucesión de
acontecimientos parece apuntar en el sentido de que cabían alternativas de gestión de la
crisis sanitaria y del estado de alarma mucho menos lesivas del régimen de actividad
parlamentaria y de los derechos de participación política de los diputados y diputadas del
Parlamento de Andalucía.
La sentencia del Pleno afirma que, a pesar de la ausencia de una base normativa
inequívoca, la asunción de la facultad de convalidación de decretos-leyes por parte de la
Diputación Permanente no supone una limitación del principio democrático al que se
refería la ya citada STC 93/2015, de 14 de mayo, sino que lo refuerza, garantizando «un
mínimo de participación política y control parlamentario del Ejecutivo ante unas
circunstancias del todo extraordinarias que impedían objetivamente mantener incólume
la actividad de la Cámara».
A nuestro juicio, no faltaba una base normativa inequívoca. El equívoco es
introducido por la propia resolución de la Presidencia de 18 de marzo de 2020, que sin
duda no fue ajena al hecho de que debiera ser convalidado el decreto-ley de
simplificación normativa, que modificó o eliminó hasta cien trámites administrativos,
afectando a veintiuna leyes y seis decretos-leyes. Pero, además, aunque hubiera
existido esa elevada indeterminación de la base normativa, ello no hubiera justificado
tampoco la atribución de una competencia a la Diputación Permanente que no refuerza
en absoluto el principio democrático, sino que lo infringe.
El fundamento del principio democrático es la participación de los ciudadanos, a
través de sus representantes electos, en la elaboración de las normas primarias, de
modo que la aprobación de un decreto-ley es, en sí misma considerada, una alteración
de ese principio que debe ser aplicada restrictivamente, en particular en lo que hace a su
control parlamentario sucesivo. En el caso que nos ocupa, el control se vio debilitado por
la imposibilidad de debate en el Pleno de la convalidación del Decreto-ley y de la
posterior eventual tramitación como ley. Recordemos que la STC 168/2021, de 5 de
octubre, declaró contraria al art. 23.2 CE la decisión de la mesa del Congreso de los
Diputados de suspender el cómputo de los plazos reglamentarios. El fundamento
jurídico 5 de aquel pronunciamiento sostenía que las funciones de control parlamentario
de las Cámaras (en aquel caso del Congreso) no deben cesar durante la vigencia de
cualquiera de los estados excepcionales. Por ello, una vez declarados estos, la limitación
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38532
vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan
sus contenidos, implican no solo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino
también una vulneración del citado derecho fundamental». Este, y no otro, es el
argumento al que debiera haber atendido la mayoría del Pleno para considerar
inconstitucional la convalidación del Decreto-ley por concurrencia de un vicio de forma
invalidante en la formación de la voluntad del órgano que realizó la convalidación y que
no tenía facultades para ello.
La reforma del Reglamento era el mecanismo idóneo para realizar la previsión
contenida en la resolución de la Presidencia, y no habiéndola acometido, al optarse por
la suspensión de la actividad parlamentaria y de los plazos de tramitación (opción, por lo
demás, declarada inconstitucional cuando la utilizó el Congreso de los Diputados por la
STC 168/2021, de 5 de octubre), el Parlamento de Andalucía se vio abocado a una
solución incompatible con su propio ordenamiento jurídico, en particular con su
Reglamento parlamentario que completa, en lo que hace al funcionamiento de la
asamblea, el Estatuto de Autonomía. Se produjo, por tanto, una reforma encubierta del
Reglamento que derivó en una convalidación inconstitucional, por carecer de soporte
normativo idóneo, del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, y de los otros siete que fueron
convalidados del mismo modo durante el período de vigencia de la resolución de la
Presidencia de 18 de marzo de 2020, que alcanzó hasta el 29 de abril de 2020, momento
en que, por una nueva resolución, se deja sin efecto la anterior, recuperándose
progresivamente la actividad parlamentaria. En la misma fecha, conviene recordarlo
también, aún vigente la declaración del estado de alarma, se publicaría la proposición de
reforma del Reglamento del Parlamento de Andalucía, con adición del artículo 90 bis,
sobre el voto delegado de los parlamentarios autonómicos. Esta sucesión de
acontecimientos parece apuntar en el sentido de que cabían alternativas de gestión de la
crisis sanitaria y del estado de alarma mucho menos lesivas del régimen de actividad
parlamentaria y de los derechos de participación política de los diputados y diputadas del
Parlamento de Andalucía.
La sentencia del Pleno afirma que, a pesar de la ausencia de una base normativa
inequívoca, la asunción de la facultad de convalidación de decretos-leyes por parte de la
Diputación Permanente no supone una limitación del principio democrático al que se
refería la ya citada STC 93/2015, de 14 de mayo, sino que lo refuerza, garantizando «un
mínimo de participación política y control parlamentario del Ejecutivo ante unas
circunstancias del todo extraordinarias que impedían objetivamente mantener incólume
la actividad de la Cámara».
A nuestro juicio, no faltaba una base normativa inequívoca. El equívoco es
introducido por la propia resolución de la Presidencia de 18 de marzo de 2020, que sin
duda no fue ajena al hecho de que debiera ser convalidado el decreto-ley de
simplificación normativa, que modificó o eliminó hasta cien trámites administrativos,
afectando a veintiuna leyes y seis decretos-leyes. Pero, además, aunque hubiera
existido esa elevada indeterminación de la base normativa, ello no hubiera justificado
tampoco la atribución de una competencia a la Diputación Permanente que no refuerza
en absoluto el principio democrático, sino que lo infringe.
El fundamento del principio democrático es la participación de los ciudadanos, a
través de sus representantes electos, en la elaboración de las normas primarias, de
modo que la aprobación de un decreto-ley es, en sí misma considerada, una alteración
de ese principio que debe ser aplicada restrictivamente, en particular en lo que hace a su
control parlamentario sucesivo. En el caso que nos ocupa, el control se vio debilitado por
la imposibilidad de debate en el Pleno de la convalidación del Decreto-ley y de la
posterior eventual tramitación como ley. Recordemos que la STC 168/2021, de 5 de
octubre, declaró contraria al art. 23.2 CE la decisión de la mesa del Congreso de los
Diputados de suspender el cómputo de los plazos reglamentarios. El fundamento
jurídico 5 de aquel pronunciamiento sostenía que las funciones de control parlamentario
de las Cámaras (en aquel caso del Congreso) no deben cesar durante la vigencia de
cualquiera de los estados excepcionales. Por ello, una vez declarados estos, la limitación
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