Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38524
procedimiento para la declaración a la modificación del artículo 20 del texto refundido de
la Ley de comercio interior de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2012, de 20
de marzo, contenida en el artículo 19 del presente Decreto-ley, aclarando criterios y
fuentes oficiales a las que remitirse tanto en la solicitud presentada por parte de
cualquier ayuntamiento como a tener en cuenta por el centro directivo competente en
materia de comercio interior en su resolución de declaración». Con ello se pretende
«mejorar la redacción» y eliminar «trámites duplicados». En cuanto al art. 21, se afirma
en igual sentido: «Las modificaciones del Decreto 169/2014, de 9 de diciembre, que se
incluyen, son las necesarias para alinearse con las modificaciones de la Ley 16/2011,
de 23 de diciembre».
A la vista de ello, cabe apreciar que el Gobierno autonómico ha justificado
específicamente el recurso a la legislación de urgencia para llevar a término
modificaciones reglamentarias. Las normas reglamentarias tomadas en consideración
son accesorias de otras con rango de ley, de modo tal que el Decreto-ley ha modificado
las primeras para garantizar la eficacia de la reforma sustancial de las segundas, de
suerte que puede afirmarse que ambos tipos de modificaciones, las legales y las
reglamentarias, están estrechamente vinculadas entre sí hasta el punto de que
responden a las mismas razones de extraordinaria y urgente necesidad. Esta
justificación no es irrazonable bajo la óptica del control exclusivamente jurídico y externo
que nos corresponde, pues este tribunal ya ha reconocido «la aptitud del decreto-ley
para abordar una regulación que podría haberse incluido en una norma reglamentaria,
siempre que la exigencia de sistematicidad en la regulación de la materia haga
aconsejable su regulación conjunta a través del decreto-ley, pues lo que este tribunal ha
declarado inconstitucional, por contrario al art. 86.1, son las remisiones reglamentarias
exclusivamente deslegalizadoras carentes de cualquier tipo de plazo [SSTC 29/1982,
de 31 de mayo, FJ 6; 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2 C); 12/2015, de 5 de febrero,
y 14/2020, de 28 de enero, FJ 2].
Procede pues desestimar la impugnación de los arts. 20 y 21 del Decreto-ley 2/2020.
b) Otra conclusión resulta del examen de los arts. 22, 23 y 25 del Decretoley 2/2020, que reforman, respectivamente, los decretos de la Consejería de Medio
Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía 18/2015, de 27 de enero
(Reglamento de régimen aplicable a los suelos contaminados) y 109/2015, de 17 de
marzo (Reglamento de vertidos al dominio público hidráulico y al dominio público
marítimo-terrestre), y de la Consejería de Turismo y Deporte 72/2017, de 13 de junio
(sobre el municipio turístico). La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 se refiere
a los beneficios resultantes de las medidas de liberalización y simplificación adoptadas
(apartados XXII, XXIII y XXV), pero nada dice sobre la necesidad de acudir al decreto-ley
para establecer reformas que el Gobierno autonómico podría articular ágilmente
mediante la aprobación o modificación de normas reglamentarias. El debate de
convalidación tampoco ha arrojado justificación alguna al respecto.
El letrado del Parlamento de Andalucía alega que el Decreto-ley controvertido ha
conservado el rango reglamentario de las regulaciones modificadas y que ello eximiría al
Gobierno de la carga de justificar específicamente las razones por las que ha optado por
el instrumento excepcional de la legislación de urgencia. Lo cierto es, sin embargo, que,
aprovechando precisamente su rango de ley, se ha limitado a disponer que «[l]as
determinaciones incluidas en las normas reglamentarias que son objeto de modificación
por este Decreto-ley podrán ser modificadas por normas de rango reglamentario»
(disposición final primera). La regulación introducida en los arts. 22, 23 y 25 queda así
desprovista de una nota característica de la fuerza legal (resistencia pasiva a la
innovación frente a normas de rango reglamentario) pero conserva las restantes, entre
ellas, señaladamente, la imposibilidad de impugnación ante la justicia ordinaria: como
cualquier norma con rango de ley, solo puede recurrirse ante el Tribunal Constitucional
por motivos de inconstitucionalidad exclusivamente y solo por una serie limitada de
sujetos legitimados [arts. 161.1 a) y 162.1 a) CE], o en su caso cuestionarse por un
órgano judicial (art. 163 CE). Tan es así que, si los arts. 22, 23 y 25 del Decreto-ley 2/2020
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38524
procedimiento para la declaración a la modificación del artículo 20 del texto refundido de
la Ley de comercio interior de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2012, de 20
de marzo, contenida en el artículo 19 del presente Decreto-ley, aclarando criterios y
fuentes oficiales a las que remitirse tanto en la solicitud presentada por parte de
cualquier ayuntamiento como a tener en cuenta por el centro directivo competente en
materia de comercio interior en su resolución de declaración». Con ello se pretende
«mejorar la redacción» y eliminar «trámites duplicados». En cuanto al art. 21, se afirma
en igual sentido: «Las modificaciones del Decreto 169/2014, de 9 de diciembre, que se
incluyen, son las necesarias para alinearse con las modificaciones de la Ley 16/2011,
de 23 de diciembre».
A la vista de ello, cabe apreciar que el Gobierno autonómico ha justificado
específicamente el recurso a la legislación de urgencia para llevar a término
modificaciones reglamentarias. Las normas reglamentarias tomadas en consideración
son accesorias de otras con rango de ley, de modo tal que el Decreto-ley ha modificado
las primeras para garantizar la eficacia de la reforma sustancial de las segundas, de
suerte que puede afirmarse que ambos tipos de modificaciones, las legales y las
reglamentarias, están estrechamente vinculadas entre sí hasta el punto de que
responden a las mismas razones de extraordinaria y urgente necesidad. Esta
justificación no es irrazonable bajo la óptica del control exclusivamente jurídico y externo
que nos corresponde, pues este tribunal ya ha reconocido «la aptitud del decreto-ley
para abordar una regulación que podría haberse incluido en una norma reglamentaria,
siempre que la exigencia de sistematicidad en la regulación de la materia haga
aconsejable su regulación conjunta a través del decreto-ley, pues lo que este tribunal ha
declarado inconstitucional, por contrario al art. 86.1, son las remisiones reglamentarias
exclusivamente deslegalizadoras carentes de cualquier tipo de plazo [SSTC 29/1982,
de 31 de mayo, FJ 6; 29/1986, de 20 de febrero, FJ 2 C); 12/2015, de 5 de febrero,
y 14/2020, de 28 de enero, FJ 2].
Procede pues desestimar la impugnación de los arts. 20 y 21 del Decreto-ley 2/2020.
b) Otra conclusión resulta del examen de los arts. 22, 23 y 25 del Decretoley 2/2020, que reforman, respectivamente, los decretos de la Consejería de Medio
Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía 18/2015, de 27 de enero
(Reglamento de régimen aplicable a los suelos contaminados) y 109/2015, de 17 de
marzo (Reglamento de vertidos al dominio público hidráulico y al dominio público
marítimo-terrestre), y de la Consejería de Turismo y Deporte 72/2017, de 13 de junio
(sobre el municipio turístico). La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 se refiere
a los beneficios resultantes de las medidas de liberalización y simplificación adoptadas
(apartados XXII, XXIII y XXV), pero nada dice sobre la necesidad de acudir al decreto-ley
para establecer reformas que el Gobierno autonómico podría articular ágilmente
mediante la aprobación o modificación de normas reglamentarias. El debate de
convalidación tampoco ha arrojado justificación alguna al respecto.
El letrado del Parlamento de Andalucía alega que el Decreto-ley controvertido ha
conservado el rango reglamentario de las regulaciones modificadas y que ello eximiría al
Gobierno de la carga de justificar específicamente las razones por las que ha optado por
el instrumento excepcional de la legislación de urgencia. Lo cierto es, sin embargo, que,
aprovechando precisamente su rango de ley, se ha limitado a disponer que «[l]as
determinaciones incluidas en las normas reglamentarias que son objeto de modificación
por este Decreto-ley podrán ser modificadas por normas de rango reglamentario»
(disposición final primera). La regulación introducida en los arts. 22, 23 y 25 queda así
desprovista de una nota característica de la fuerza legal (resistencia pasiva a la
innovación frente a normas de rango reglamentario) pero conserva las restantes, entre
ellas, señaladamente, la imposibilidad de impugnación ante la justicia ordinaria: como
cualquier norma con rango de ley, solo puede recurrirse ante el Tribunal Constitucional
por motivos de inconstitucionalidad exclusivamente y solo por una serie limitada de
sujetos legitimados [arts. 161.1 a) y 162.1 a) CE], o en su caso cuestionarse por un
órgano judicial (art. 163 CE). Tan es así que, si los arts. 22, 23 y 25 del Decreto-ley 2/2020
cve: BOE-A-2025-5737
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