Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38523
art. 119.2 EAAnd atribuye «la dirección política de la Comunidad Autónoma») una serie
de medidas dirigidas a la liberalización y simplificación administrativa con eliminación de
trabas y regulaciones consideradas innecesarias y, derivadamente, a elevar la eficiencia
y competitividad del tejido productivo andaluz. La exposición de motivos se refiere
ampliamente a la estrecha vinculación entre la llamada calidad regulatoria y el
crecimiento económico. Bajo la óptica del control externo que nos corresponde ha
quedado razonablemente justificada, pues, la conexión de sentido entre la coyuntura
problemática previamente definida y las medidas establecidas para afrontarla.
Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación del Decreto-ley 2/2020 en su
conjunto, así como las quejas dirigidas con carácter subsidiario a preceptos concretos
por ausencia del presupuesto habilitante, pues cada uno de ellos recoge medidas de
liberalización o simplificación cuya adopción mediante legislación de urgencia ha sido
cumplidamente justificada, según lo visto, sin perjuicio de lo que seguidamente se dirá.
5. Enjuiciamiento de la impugnación dirigida contra los arts. 20 a 23 y 25 del
Decreto-ley 2/2020, en cuanto modifican normas reglamentarias.
Atendidos los específicos reproches que los recurrentes formulan en su demanda,
debemos analizar separadamente si los impugnados arts. 20 a 23 y 25 cumplen el
presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad.
«[D]esde una perspectiva constitucional debe partirse, como hemos reconocido en
otras ocasiones, de que nuestro sistema de fuentes no contempla reservas de
reglamento, lo cual implica que a la ley no le está vedada la regulación de materias
atribuidas anteriormente al poder reglamentario [por todas, SSTC 5/1981, de 13 de
febrero, FJ 21 B); 73/2000, de 14 de marzo, FJ 15, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 9]»
(STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7). No obstante, la modificación de normas de
rango reglamentario utilizando para ello la vía de la legislación de urgencia requiere,
conforme a nuestra doctrina, una justificación adicional o específica [así, en la
STC 20/2024, de 31 de enero, FJ 3 D)] pues, como recuerda la STC 14/2020, de 28 de
enero, FJ 5 c), «la utilización del decreto-ley solamente será constitucionalmente legítima
si la norma reglamentaria no permite dar la respuesta urgente que requiere la situación
que según el Gobierno es preciso resolver. Es decir, si de lo que se trata es de utilizar un
real decreto-ley para ordenar una materia que antes era regulada por normas
reglamentarias, la justificación del empleo de ese producto normativo impone al
Gobierno la necesidad de razonar por qué esa regulación requería precisamente la
elevación de ese rango en el momento en que se aprobó el real decreto-ley en cuestión»
(justificación que resulta igualmente exigible en el caso del decreto-ley autonómico).
a) El Decreto-ley 2/2020 ha modificado algunas normas reglamentarias con el
esencial propósito de ajustarlas a la nueva redacción que el propio Decreto-ley ha dado
a algunos preceptos legales y de garantizar la eficacia de esta reforma. Es el caso de los
arts. 20 y 21, que modifican, respectivamente, el Decreto de la Consejería de Empleo,
Empresa y Trabajo Autónomo 2/2014, de 14 de enero (sobre los criterios y el
procedimiento para la declaración de zonas de gran afluencia turística, a efectos de
horarios comerciales), y el Decreto de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas
Sociales 169/2014, de 9 de diciembre (sobre el procedimiento de la evaluación del
impacto en la salud). Se trata de reglamentos de desarrollo de leyes modificadas por el
propio Decreto-ley impugnado en sus arts. 19 (texto refundido de la Ley del comercio
interior de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2012, de 20 de marzo) y 18
(Ley de 16/2011, de 23 de diciembre, de salud pública de Andalucía). En uno y otro caso
se establecen medidas de simplificación y disminución de barreras a la actividad
comercial.
La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 ha justificado el recurso a la
legislación de urgencia para modificar aquellas normas reglamentarias en la estrecha
vinculación de esta reforma con la modificación de las leyes desarrolladas. Respecto del
art. 20, afirma: «[S]e trata de adaptar la regulación de los criterios y trámites del
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Viernes 21 de marzo de 2025
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art. 119.2 EAAnd atribuye «la dirección política de la Comunidad Autónoma») una serie
de medidas dirigidas a la liberalización y simplificación administrativa con eliminación de
trabas y regulaciones consideradas innecesarias y, derivadamente, a elevar la eficiencia
y competitividad del tejido productivo andaluz. La exposición de motivos se refiere
ampliamente a la estrecha vinculación entre la llamada calidad regulatoria y el
crecimiento económico. Bajo la óptica del control externo que nos corresponde ha
quedado razonablemente justificada, pues, la conexión de sentido entre la coyuntura
problemática previamente definida y las medidas establecidas para afrontarla.
Procede, en consecuencia, desestimar la impugnación del Decreto-ley 2/2020 en su
conjunto, así como las quejas dirigidas con carácter subsidiario a preceptos concretos
por ausencia del presupuesto habilitante, pues cada uno de ellos recoge medidas de
liberalización o simplificación cuya adopción mediante legislación de urgencia ha sido
cumplidamente justificada, según lo visto, sin perjuicio de lo que seguidamente se dirá.
5. Enjuiciamiento de la impugnación dirigida contra los arts. 20 a 23 y 25 del
Decreto-ley 2/2020, en cuanto modifican normas reglamentarias.
Atendidos los específicos reproches que los recurrentes formulan en su demanda,
debemos analizar separadamente si los impugnados arts. 20 a 23 y 25 cumplen el
presupuesto de la extraordinaria y urgente necesidad.
«[D]esde una perspectiva constitucional debe partirse, como hemos reconocido en
otras ocasiones, de que nuestro sistema de fuentes no contempla reservas de
reglamento, lo cual implica que a la ley no le está vedada la regulación de materias
atribuidas anteriormente al poder reglamentario [por todas, SSTC 5/1981, de 13 de
febrero, FJ 21 B); 73/2000, de 14 de marzo, FJ 15, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 9]»
(STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 7). No obstante, la modificación de normas de
rango reglamentario utilizando para ello la vía de la legislación de urgencia requiere,
conforme a nuestra doctrina, una justificación adicional o específica [así, en la
STC 20/2024, de 31 de enero, FJ 3 D)] pues, como recuerda la STC 14/2020, de 28 de
enero, FJ 5 c), «la utilización del decreto-ley solamente será constitucionalmente legítima
si la norma reglamentaria no permite dar la respuesta urgente que requiere la situación
que según el Gobierno es preciso resolver. Es decir, si de lo que se trata es de utilizar un
real decreto-ley para ordenar una materia que antes era regulada por normas
reglamentarias, la justificación del empleo de ese producto normativo impone al
Gobierno la necesidad de razonar por qué esa regulación requería precisamente la
elevación de ese rango en el momento en que se aprobó el real decreto-ley en cuestión»
(justificación que resulta igualmente exigible en el caso del decreto-ley autonómico).
a) El Decreto-ley 2/2020 ha modificado algunas normas reglamentarias con el
esencial propósito de ajustarlas a la nueva redacción que el propio Decreto-ley ha dado
a algunos preceptos legales y de garantizar la eficacia de esta reforma. Es el caso de los
arts. 20 y 21, que modifican, respectivamente, el Decreto de la Consejería de Empleo,
Empresa y Trabajo Autónomo 2/2014, de 14 de enero (sobre los criterios y el
procedimiento para la declaración de zonas de gran afluencia turística, a efectos de
horarios comerciales), y el Decreto de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas
Sociales 169/2014, de 9 de diciembre (sobre el procedimiento de la evaluación del
impacto en la salud). Se trata de reglamentos de desarrollo de leyes modificadas por el
propio Decreto-ley impugnado en sus arts. 19 (texto refundido de la Ley del comercio
interior de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2012, de 20 de marzo) y 18
(Ley de 16/2011, de 23 de diciembre, de salud pública de Andalucía). En uno y otro caso
se establecen medidas de simplificación y disminución de barreras a la actividad
comercial.
La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 ha justificado el recurso a la
legislación de urgencia para modificar aquellas normas reglamentarias en la estrecha
vinculación de esta reforma con la modificación de las leyes desarrolladas. Respecto del
art. 20, afirma: «[S]e trata de adaptar la regulación de los criterios y trámites del
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