Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38521
explícita y razonada, una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de
una respuesta normativa con rango de ley y de que, además, exista una conexión de
sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente; (iv) la
utilización del decreto-ley para ordenar una materia regulada hasta el momento mediante
reglamento solo será constitucionalmente legítima si la potestad reglamentaria no
permite dar la respuesta urgente requerida por la situación extraordinaria, razón por la
cual en estos casos el Gobierno debe justificar específicamente por qué ha aprobado
legislación de urgencia en lugar de poner en marcha los procedimientos ordinarios de
modificación reglamentaria; y (v) un factor importante a tomar en cuenta es el menor
tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica (dado su
carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria,
en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer
posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la
aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del
Ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante.
b) La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 identifica como situación de
extraordinaria y urgente necesidad la evolución desfavorable de la economía, vinculada
a nuevas amenazas (Brexit, tensiones proteccionistas, guerras comerciales) y al proceso
global de desaceleración cuya agravación por la pandemia del covid-19 es, según
afirma, perfectamente previsible. Hace referencia a los pronósticos de ralentización
económica anteriores a la llegada del virus, difundidos por organismos internacionales
(Fondo Monetario Internacional o Banco Mundial, entre otros), así como al drástico
empeoramiento que propiciará la pandemia, conforme a estimaciones de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico y la Secretaría General de Economía de
la Junta de Andalucía. A este último respecto, menciona específicamente «la más que
probable caída del consumo de no residentes por una menor llegada de turistas por
motivo de la alerta sanitaria». La consecuencia más inmediata de todo ello sería una
menor creación de empleo: «Una reducción del crecimiento de una magnitud asimilada a
las predicciones anteriores supondría al menos treinta y cinco mil empleos menos
creados en el escenario más probable, pudiéndose elevar esta cifra incluso a niveles de
destrucción neta de ocupación» (apartado I de la exposición de motivos).
Andalucía se hallaría en «una situación especialmente vulnerable» ante el panorama
de desaceleración apenas descrito dado «el continuo cierre de empresas que ha venido
afectando profundamente a la industria andaluza a lo largo de los últimos años, con su
irreparable secuela de pérdida de empleos» y, en general, por la ausencia de una
estructura productiva e institucional que permita resistir mejor los evites de coyunturas
económicas problemáticas: «diferencialmente, aquellos países o regiones que muestran
mejores puntuaciones en indicadores de calidad institucional suelen mostrar un
crecimiento potencial a largo plazo más elevado y sólido y una mayor resistencia durante
las crisis económicas». La calidad regulatoria e institucional representaría una de las
debilidades de nuestra economía: «Andalucía no goza de una buena posición una vez es
comparada a nivel nacional e internacional», tal como ha señalado el Banco Mundial en
su estudio Doing Business en España 2015. Ello sería particularmente grave porque «en
un mundo interrelacionado y globalizado, las diferencias en costes regulatorios son
penalizadas con menor inversión y menor empleo, afectando a las ventajas competitivas
y por ello al bienestar de la ciudadanía». De modo tal que «el debilitamiento observado
amplificará sus efectos negativos» si no se apuntalan los fundamentos de la economía
andaluza, entre ellos, «la calidad de la regulación y de sus instituciones públicas». Este
conjunto de circunstancias encajaría sin dificultad «con las denominadas por el Tribunal
Constitucional “coyunturas económicas problemáticas”» (apartados I y IV de la
exposición de motivos).
La «mejora de la regulación económica», entendida como «conjunto de actuaciones
de los poderes públicos mediante las cuales se generan normas eficientes, trámites
simplificados e instituciones eficaces», constituiría «un factor central del buen
funcionamiento de las actividades productivas y, por tanto, del crecimiento y del
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
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explícita y razonada, una situación de extraordinaria y urgente necesidad que precise de
una respuesta normativa con rango de ley y de que, además, exista una conexión de
sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para hacerle frente; (iv) la
utilización del decreto-ley para ordenar una materia regulada hasta el momento mediante
reglamento solo será constitucionalmente legítima si la potestad reglamentaria no
permite dar la respuesta urgente requerida por la situación extraordinaria, razón por la
cual en estos casos el Gobierno debe justificar específicamente por qué ha aprobado
legislación de urgencia en lugar de poner en marcha los procedimientos ordinarios de
modificación reglamentaria; y (v) un factor importante a tomar en cuenta es el menor
tiempo que requiere tramitar un proyecto de ley en una cámara autonómica (dado su
carácter unicameral, así como su más reducido tamaño y menor actividad parlamentaria,
en comparación con la que se lleva a cabo en las Cortes Generales), pues puede hacer
posible que las situaciones de necesidad sean atendidas tempestivamente mediante la
aprobación de leyes, decayendo así la necesidad de intervención extraordinaria del
Ejecutivo, con lo que dejaría de concurrir el presupuesto habilitante.
b) La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 identifica como situación de
extraordinaria y urgente necesidad la evolución desfavorable de la economía, vinculada
a nuevas amenazas (Brexit, tensiones proteccionistas, guerras comerciales) y al proceso
global de desaceleración cuya agravación por la pandemia del covid-19 es, según
afirma, perfectamente previsible. Hace referencia a los pronósticos de ralentización
económica anteriores a la llegada del virus, difundidos por organismos internacionales
(Fondo Monetario Internacional o Banco Mundial, entre otros), así como al drástico
empeoramiento que propiciará la pandemia, conforme a estimaciones de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico y la Secretaría General de Economía de
la Junta de Andalucía. A este último respecto, menciona específicamente «la más que
probable caída del consumo de no residentes por una menor llegada de turistas por
motivo de la alerta sanitaria». La consecuencia más inmediata de todo ello sería una
menor creación de empleo: «Una reducción del crecimiento de una magnitud asimilada a
las predicciones anteriores supondría al menos treinta y cinco mil empleos menos
creados en el escenario más probable, pudiéndose elevar esta cifra incluso a niveles de
destrucción neta de ocupación» (apartado I de la exposición de motivos).
Andalucía se hallaría en «una situación especialmente vulnerable» ante el panorama
de desaceleración apenas descrito dado «el continuo cierre de empresas que ha venido
afectando profundamente a la industria andaluza a lo largo de los últimos años, con su
irreparable secuela de pérdida de empleos» y, en general, por la ausencia de una
estructura productiva e institucional que permita resistir mejor los evites de coyunturas
económicas problemáticas: «diferencialmente, aquellos países o regiones que muestran
mejores puntuaciones en indicadores de calidad institucional suelen mostrar un
crecimiento potencial a largo plazo más elevado y sólido y una mayor resistencia durante
las crisis económicas». La calidad regulatoria e institucional representaría una de las
debilidades de nuestra economía: «Andalucía no goza de una buena posición una vez es
comparada a nivel nacional e internacional», tal como ha señalado el Banco Mundial en
su estudio Doing Business en España 2015. Ello sería particularmente grave porque «en
un mundo interrelacionado y globalizado, las diferencias en costes regulatorios son
penalizadas con menor inversión y menor empleo, afectando a las ventajas competitivas
y por ello al bienestar de la ciudadanía». De modo tal que «el debilitamiento observado
amplificará sus efectos negativos» si no se apuntalan los fundamentos de la economía
andaluza, entre ellos, «la calidad de la regulación y de sus instituciones públicas». Este
conjunto de circunstancias encajaría sin dificultad «con las denominadas por el Tribunal
Constitucional “coyunturas económicas problemáticas”» (apartados I y IV de la
exposición de motivos).
La «mejora de la regulación económica», entendida como «conjunto de actuaciones
de los poderes públicos mediante las cuales se generan normas eficientes, trámites
simplificados e instituciones eficaces», constituiría «un factor central del buen
funcionamiento de las actividades productivas y, por tanto, del crecimiento y del
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