Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38518
en situación de riesgo) con el mantenimiento de una mínima actividad parlamentaria. Tal
fue el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
El acuerdo de 16 de marzo de 2020 de la mesa del Parlamento de Andalucía
convocó la Diputación Permanente para «[a]daptar la actividad parlamentaria de la
Cámara» y «continuar con la labor parlamentaria indispensable», en tanto que el
ejercicio de las funciones representativas ha de desarrollarse, como regla general, de
forma personal y presencial (SSTC 19/2019, de 12 de febrero, y 45/2019, de 27 de
marzo). La exposición de motivos de la resolución interpretativa aprobada dos días
después por la presidenta de aquel Parlamento señaló, más precisamente, «teniendo en
cuenta las excepcionales circunstancias que concurren» y a fin de «continuar con la
labor parlamentaria indispensable», que la convocatoria podría incardinarse en uno de
los supuestos para los que estaba específicamente prevista: «cuando el Parlamento no
esté reunido por vacaciones parlamentarias, cuando haya sido disuelto o haya expirado
el mandato parlamentario» (art. 58 del Reglamento de la Cámara). La Diputación
Permanente fue a la postre desconvocada por acuerdo de la mesa de 29 de abril
de 2020, que estableció un régimen de recuperación gradual de la actividad
parlamentaria de plenos y comisiones mediante una reducción de miembros en
proporción a cada grupo y el uso del voto delegado y las sesiones telemáticas.
Ante la evidencia de que el Reglamento del Parlamento de Andalucía (al igual que el
resto de los reglamentos parlamentarios) no había regulado fórmulas para afrontar las
interferencias derivadas de situaciones de emergencia sanitaria como la padecida en
marzo de 2020, los letrados autonómicos defienden, en el presente proceso, la validez
de la convocatoria de la Diputación Permanente y, derivadamente, su competencia para
convalidar el Decreto-ley 2/2020 a partir de una interpretación extensiva, apoyada en el
principio de continuidad de la actividad parlamentaria y en la facultad de la Presidencia
del Parlamento de Andalucía para suplir las lagunas del Reglamento de la Cámara, al
que se remite el Estatuto de Autonomía para concretar las funciones de la Diputación
Permanente. Según razonan, esta medida, mayoritaria durante la fase inicial de la
pandemia entre las comunidades autónomas (Andalucía, Canarias, Castilla y León,
Comunidad Valenciana, Extremadura, Islas Baleares y, además, Galicia y País Vasco
cuyos parlamentos estaban disueltos como consecuencia de las respectivas
convocatorias electorales), fue la solución de equilibrio entre dos extremos: mantener
intacta la actividad parlamentaria, aunque ello supusiera riesgos graves para la salud de
los diputados y el personal al servicio del Parlamento, o reducir a mínimos o suspender
totalmente aquella actividad, como ocurrió en algunas comunidades autónomas
(Asturias, Castilla-La Mancha, La Rioja, Cantabria, Madrid o Murcia). En el Congreso de
los Diputados se llevaron a cabo solo las sesiones plenarias constitucionalmente
impuestas en relación con las prórrogas del estado de alarma, la convalidación de dos
decretos-leyes y la ratificación de un convenio internacional.
Pues bien, procede reconocer que la interpretación que habilitó la convocatoria de la
Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía, en ausencia de base normativa
inequívoca, podría entenderse como un claro recorte del derecho fundamental de
participación política de los diputados excluidos que, en lo que aquí interesa, comportaría
que decisiones como la enjuiciada estarían incursas en un vicio de incompetencia
incompatible con el art. 23.2 CE por repercutir sobre la formación de la voluntad
parlamentaria, por el órgano funcional al que corresponde la competencia.
Sucede, sin embargo, que en este caso la convocatoria de la Diputación
Permanente, acordada unánimemente por la mesa del Parlamento de Andalucía con el
apoyo de todos los grupos parlamentarios ante las circunstancias excepcionales
concurrentes en los primeros momentos de la pandemia del covid-19 y vigente durante
algo más de un mes, persiguió un efecto prácticamente inverso: conservar un mínimo de
participación política y control parlamentario del Ejecutivo ante unas circunstancias del
todo extraordinarias que impedían objetivamente mantener incólume la actividad de la
Cámara. Tales circunstancias eran, en sustancia: (i) la necesidad de salvaguardar la
salud de los diputados y del personal al servicio del Parlamento en un contexto de
cve: BOE-A-2025-5737
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 69
Viernes 21 de marzo de 2025
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en situación de riesgo) con el mantenimiento de una mínima actividad parlamentaria. Tal
fue el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
El acuerdo de 16 de marzo de 2020 de la mesa del Parlamento de Andalucía
convocó la Diputación Permanente para «[a]daptar la actividad parlamentaria de la
Cámara» y «continuar con la labor parlamentaria indispensable», en tanto que el
ejercicio de las funciones representativas ha de desarrollarse, como regla general, de
forma personal y presencial (SSTC 19/2019, de 12 de febrero, y 45/2019, de 27 de
marzo). La exposición de motivos de la resolución interpretativa aprobada dos días
después por la presidenta de aquel Parlamento señaló, más precisamente, «teniendo en
cuenta las excepcionales circunstancias que concurren» y a fin de «continuar con la
labor parlamentaria indispensable», que la convocatoria podría incardinarse en uno de
los supuestos para los que estaba específicamente prevista: «cuando el Parlamento no
esté reunido por vacaciones parlamentarias, cuando haya sido disuelto o haya expirado
el mandato parlamentario» (art. 58 del Reglamento de la Cámara). La Diputación
Permanente fue a la postre desconvocada por acuerdo de la mesa de 29 de abril
de 2020, que estableció un régimen de recuperación gradual de la actividad
parlamentaria de plenos y comisiones mediante una reducción de miembros en
proporción a cada grupo y el uso del voto delegado y las sesiones telemáticas.
Ante la evidencia de que el Reglamento del Parlamento de Andalucía (al igual que el
resto de los reglamentos parlamentarios) no había regulado fórmulas para afrontar las
interferencias derivadas de situaciones de emergencia sanitaria como la padecida en
marzo de 2020, los letrados autonómicos defienden, en el presente proceso, la validez
de la convocatoria de la Diputación Permanente y, derivadamente, su competencia para
convalidar el Decreto-ley 2/2020 a partir de una interpretación extensiva, apoyada en el
principio de continuidad de la actividad parlamentaria y en la facultad de la Presidencia
del Parlamento de Andalucía para suplir las lagunas del Reglamento de la Cámara, al
que se remite el Estatuto de Autonomía para concretar las funciones de la Diputación
Permanente. Según razonan, esta medida, mayoritaria durante la fase inicial de la
pandemia entre las comunidades autónomas (Andalucía, Canarias, Castilla y León,
Comunidad Valenciana, Extremadura, Islas Baleares y, además, Galicia y País Vasco
cuyos parlamentos estaban disueltos como consecuencia de las respectivas
convocatorias electorales), fue la solución de equilibrio entre dos extremos: mantener
intacta la actividad parlamentaria, aunque ello supusiera riesgos graves para la salud de
los diputados y el personal al servicio del Parlamento, o reducir a mínimos o suspender
totalmente aquella actividad, como ocurrió en algunas comunidades autónomas
(Asturias, Castilla-La Mancha, La Rioja, Cantabria, Madrid o Murcia). En el Congreso de
los Diputados se llevaron a cabo solo las sesiones plenarias constitucionalmente
impuestas en relación con las prórrogas del estado de alarma, la convalidación de dos
decretos-leyes y la ratificación de un convenio internacional.
Pues bien, procede reconocer que la interpretación que habilitó la convocatoria de la
Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía, en ausencia de base normativa
inequívoca, podría entenderse como un claro recorte del derecho fundamental de
participación política de los diputados excluidos que, en lo que aquí interesa, comportaría
que decisiones como la enjuiciada estarían incursas en un vicio de incompetencia
incompatible con el art. 23.2 CE por repercutir sobre la formación de la voluntad
parlamentaria, por el órgano funcional al que corresponde la competencia.
Sucede, sin embargo, que en este caso la convocatoria de la Diputación
Permanente, acordada unánimemente por la mesa del Parlamento de Andalucía con el
apoyo de todos los grupos parlamentarios ante las circunstancias excepcionales
concurrentes en los primeros momentos de la pandemia del covid-19 y vigente durante
algo más de un mes, persiguió un efecto prácticamente inverso: conservar un mínimo de
participación política y control parlamentario del Ejecutivo ante unas circunstancias del
todo extraordinarias que impedían objetivamente mantener incólume la actividad de la
Cámara. Tales circunstancias eran, en sustancia: (i) la necesidad de salvaguardar la
salud de los diputados y del personal al servicio del Parlamento en un contexto de
cve: BOE-A-2025-5737
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