Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-5737)
Pleno. Sentencia 40/2025, de 11 de febrero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 3887-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Socialista respecto del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía. Límites materiales de los decretos leyes: pérdida parcial de objeto del proceso; convalidación de la norma de urgencia por la diputación permanente, convocada al efecto en el contexto de la crisis sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19; nulidad de los preceptos legales que reforman la Ley de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, los reglamentos sobre suelos contaminados y vertidos al dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y el decreto de municipio turístico de Andalucía. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 21 de marzo de 2025
Sec. TC. Pág. 38517
proporción a sus miembros». Es decir, que en el ejercicio de su potestad de
autoorganización [art. 147.2 c) CE], el Estatuto de Autonomía no concretó, a diferencia
de lo que hace el art. 78 CE, en sus apartados 2 y 3, las funciones de la Diputación
Permanente, remitiendo su determinación al Reglamento del Parlamento andaluz.
El art. 78 CE atribuye a la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados la
facultad de pronunciarse sobre la convalidación o derogación de los decretos-leyes
aprobados por el Gobierno de la Nación en dos situaciones: a) cuando las cámaras
hubieran sido disueltas; b) cuando hubiera expirado su mandato. Fuera de esas
situaciones la diputación permanente carece de competencia al efecto, y de ahí que el
art. 86.2 CE prevea que el Congreso de los Diputados «sea convocado al efecto si no
estuviera reunido, en el plazo de los treinta días siguientes» a la promulgación del
decreto-ley, es decir, cuando no se encuentra en periodo ordinario de sesiones.
Por otra parte, el art. 110.2 EAAnd tiene una dicción distinta a la del art. 86.2 CE y se
limita a disponer que «los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo
improrrogable de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados
expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad».
c) Pues bien, para acotar el alcance de la controversia suscitada por los
recurrentes, conviene precisar, en primer término, que la Diputación Permanente del
Parlamento de Andalucía, al igual que la de otras asambleas autonómicas, tenía y tiene
expresamente atribuida la facultad de convalidar decretos-leyes (resolución de la
Presidencia del Parlamento de Andalucía de 5 de junio de 2008, sobre control por el
Parlamento de los decretos-leyes dictados por el Consejo de Gobierno). La circunstancia
en sí de que la Diputación Permanente haya ejercido esta función a través del acuerdo
impugnado ningún problema suscita desde la perspectiva del art. 23.2 CE. La cuestión
planteada es otra: si el acuerdo de convalidación de 2 de abril de 2020 está afectado de
un vicio de incompetencia constitucionalmente relevante (art. 23.2 CE) al haber sido
adoptado por un órgano cuya convocatoria durante el periodo ordinario de sesiones no
estaba específicamente prevista en el Reglamento del Parlamento de Andalucía, pero
que fue convocado al efecto para superar las graves interferencias en la actividad
parlamentaria derivadas de la crisis sanitaria provocada por la pandemia del covid-19.
Hay que precisar, en segundo lugar, que los senadores recurrentes aceptan sin
fisuras que la convocatoria de la Diputación Permanente era una solución idónea para
adaptar la actividad parlamentaria a las circunstancias de riesgo sanitario que se
presentaron en los primeros momentos de la fase más aguda de la pandemia del
covid-19. La demanda admite incluso que, bajo la óptica del art. 23.2 CE, ningún
problema habría suscitado una reforma del Reglamento parlamentario que hubiera
previsto la convocatoria de la Diputación Permanente para situaciones semejantes de
grave crisis sanitaria. Reconoce, en suma, que el acuerdo de convalidación no habría
vulnerado derecho fundamental alguno si el Reglamento del Parlamento de Andalucía
hubiera sido reformado para prever específicamente la constitución de la Diputación
Permanente. El problema es, a su modo de ver, que fue convocada sin que se hubiera
realizado aquella reforma y sin tomar en consideración soluciones alternativas. De modo
que se habría vulnerado el art. 23.2 CE por razones esencialmente formales o
procedimentales: el acuerdo de convalidación estaría afectado de un vicio de
incompetencia contrario al art. 23.2 CE porque la convocatoria de la Diputación
Permanente, aunque adecuada para preservar un mínimo de actividad parlamentaria en
circunstancias tan excepcionales como las que se iniciaron en marzo de 2020, debió
contar con una cobertura normativa expresa e inequívoca.
d) En marzo de 2020, las circunstancias excepcionales derivadas de la emergencia
sanitaria del covid-19, cuando no condujeron de facto o de iure a una interrupción pura y
simple de la actividad parlamentaria, provocaron tanto en España como en la mayor
parte de los Estados democráticos de nuestro entorno que se arbitraran soluciones
diversas, destinadas a hacer compatible la protección de la salud de los diputados y los
empleados al servicio de las cámaras representativas (no pocos de ellos contagiados o
cve: BOE-A-2025-5737
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Núm. 69
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Sec. TC. Pág. 38517
proporción a sus miembros». Es decir, que en el ejercicio de su potestad de
autoorganización [art. 147.2 c) CE], el Estatuto de Autonomía no concretó, a diferencia
de lo que hace el art. 78 CE, en sus apartados 2 y 3, las funciones de la Diputación
Permanente, remitiendo su determinación al Reglamento del Parlamento andaluz.
El art. 78 CE atribuye a la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados la
facultad de pronunciarse sobre la convalidación o derogación de los decretos-leyes
aprobados por el Gobierno de la Nación en dos situaciones: a) cuando las cámaras
hubieran sido disueltas; b) cuando hubiera expirado su mandato. Fuera de esas
situaciones la diputación permanente carece de competencia al efecto, y de ahí que el
art. 86.2 CE prevea que el Congreso de los Diputados «sea convocado al efecto si no
estuviera reunido, en el plazo de los treinta días siguientes» a la promulgación del
decreto-ley, es decir, cuando no se encuentra en periodo ordinario de sesiones.
Por otra parte, el art. 110.2 EAAnd tiene una dicción distinta a la del art. 86.2 CE y se
limita a disponer que «los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo
improrrogable de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados
expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad».
c) Pues bien, para acotar el alcance de la controversia suscitada por los
recurrentes, conviene precisar, en primer término, que la Diputación Permanente del
Parlamento de Andalucía, al igual que la de otras asambleas autonómicas, tenía y tiene
expresamente atribuida la facultad de convalidar decretos-leyes (resolución de la
Presidencia del Parlamento de Andalucía de 5 de junio de 2008, sobre control por el
Parlamento de los decretos-leyes dictados por el Consejo de Gobierno). La circunstancia
en sí de que la Diputación Permanente haya ejercido esta función a través del acuerdo
impugnado ningún problema suscita desde la perspectiva del art. 23.2 CE. La cuestión
planteada es otra: si el acuerdo de convalidación de 2 de abril de 2020 está afectado de
un vicio de incompetencia constitucionalmente relevante (art. 23.2 CE) al haber sido
adoptado por un órgano cuya convocatoria durante el periodo ordinario de sesiones no
estaba específicamente prevista en el Reglamento del Parlamento de Andalucía, pero
que fue convocado al efecto para superar las graves interferencias en la actividad
parlamentaria derivadas de la crisis sanitaria provocada por la pandemia del covid-19.
Hay que precisar, en segundo lugar, que los senadores recurrentes aceptan sin
fisuras que la convocatoria de la Diputación Permanente era una solución idónea para
adaptar la actividad parlamentaria a las circunstancias de riesgo sanitario que se
presentaron en los primeros momentos de la fase más aguda de la pandemia del
covid-19. La demanda admite incluso que, bajo la óptica del art. 23.2 CE, ningún
problema habría suscitado una reforma del Reglamento parlamentario que hubiera
previsto la convocatoria de la Diputación Permanente para situaciones semejantes de
grave crisis sanitaria. Reconoce, en suma, que el acuerdo de convalidación no habría
vulnerado derecho fundamental alguno si el Reglamento del Parlamento de Andalucía
hubiera sido reformado para prever específicamente la constitución de la Diputación
Permanente. El problema es, a su modo de ver, que fue convocada sin que se hubiera
realizado aquella reforma y sin tomar en consideración soluciones alternativas. De modo
que se habría vulnerado el art. 23.2 CE por razones esencialmente formales o
procedimentales: el acuerdo de convalidación estaría afectado de un vicio de
incompetencia contrario al art. 23.2 CE porque la convocatoria de la Diputación
Permanente, aunque adecuada para preservar un mínimo de actividad parlamentaria en
circunstancias tan excepcionales como las que se iniciaron en marzo de 2020, debió
contar con una cobertura normativa expresa e inequívoca.
d) En marzo de 2020, las circunstancias excepcionales derivadas de la emergencia
sanitaria del covid-19, cuando no condujeron de facto o de iure a una interrupción pura y
simple de la actividad parlamentaria, provocaron tanto en España como en la mayor
parte de los Estados democráticos de nuestro entorno que se arbitraran soluciones
diversas, destinadas a hacer compatible la protección de la salud de los diputados y los
empleados al servicio de las cámaras representativas (no pocos de ellos contagiados o
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