Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28441
concreción para tornar en un control genérico incompatible con el principio de autonomía
local por situar a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia
cuasi jerárquica respecto de la administración estatal, lo que resulta contrario a nuestra
doctrina, que ha venido reiterando que el principio de autonomía de las entidades locales
es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de sus
competencias realizado, en los casos y formas predeterminados por el legislador, por el
Estado o por las comunidades autónomas, habida cuenta de la posición de superioridad
de uno y otras sobre las entidades locales. Bien entendido que nunca podrá tratarse de
controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición
de subordinación o dependencia cuasi jerárquica respecto de la administración estatal o
autonómica, sino de controles de carácter concreto, que habrán de referirse
normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local
incidan en intereses generales concurrentes con los de aquellas (SSTC 4/1981, FJ 3;
27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; 187/1988, de 17 de octubre, FJ 8; 134/2011, de 20 de
julio, FJ 10, y 57/2015, FJ 13, entre otras).
Tales consideraciones llevarían a reputar inconstitucional, por contrariar la autonomía
local, el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023. Sin embargo, tal como se argumentó durante la
deliberación del presente recurso de inconstitucionalidad, en el ejercicio de la deseable
hermenéutica conforme a la Constitución, cabría otra interpretación, en este caso
compatible con la autonomía local, del cuestionado precepto legal.
Baste, para ello, partir de la consideración de que la autonomía a que alude el
art. 137 CE lo es para la gestión de los «respectivos intereses», y tal autonomía, con
dicho fin, se ha de ejercer «en el marco del ordenamiento», por lo que «[e]s la ley, en
definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo
con la Constitución» (ambas referencias lo son a la STC 4/1981, FJ 3). Y en el presente
caso tal marco jurídico no solo viene determinado por la remisión que hace a los
arts. 15.1 c) y 20.1 b) TRLSRU, sino porque previamente el art. 15, en su apartado 1,
antes de desglosar las sucesivas reglas en él recogidas, dispone que la finalidad
perseguida a través de estas, es decir, la de asegurar la efectividad de las condiciones
básicas de igualdad en el ejercicio de los pertinentes derechos establecidos en la ley, lo
será «en el marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de suelo y
rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre».
Consecuentemente, el entendimiento sistemático del art. 15.1 c), esto es, bajo el
marco dado por el art. 20.1 b), conlleva a deducir que la proscripción que se impone en
el primero lo es en tanto se transgredan los límites del segundo. Solo bajo esta
perspectiva se evitan los efectos que hemos apreciado como incompatibles con el
principio de autonomía local, y solo desde este planteamiento cobra sentido la excepción
prevista en el art. 15.1 c); excepción que, en definitiva, al permitir excluir la
inmodificabilidad de las reservas cuando «el instrumento de ordenación urbanística
justifique la innecesariedad de este tipo de viviendas [de protección pública] o la
imposibilidad sobrevenida de dicho destino», es lo que conduce a concluir que el
precepto en su conjunto, aun dando lugar a una merma de la autonomía local, no
alcanza a vulnerarla pues garantiza a los municipios «su participación efectiva en los
asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de
autogobierno» (SSTC 159/2001, de 5 de julio, FJ4; […] 51/2004,de 13 de abril, FJ 9;
252/2005, de 11 de octubre, FJ 4, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8), respetando, pues, el
legislador estatal un «núcleo mínimo identificable de [sus] competencias»
(STC 240/2006, FFJJ 10 y 12) que hace reconocibles a los municipios, en cuanto entes
locales, como una instancia decisoria autónoma.
En consecuencia, la sentencia debió haber apreciado –y en el fallo haber declarado–
que el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 no vulnera el principio de autonomía local (arts. 137
y 140 CE) en tanto se interprete de conformidad con los razonamientos que acabamos
de expresar.
cve: BOE-A-2025-4079
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28441
concreción para tornar en un control genérico incompatible con el principio de autonomía
local por situar a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia
cuasi jerárquica respecto de la administración estatal, lo que resulta contrario a nuestra
doctrina, que ha venido reiterando que el principio de autonomía de las entidades locales
es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de sus
competencias realizado, en los casos y formas predeterminados por el legislador, por el
Estado o por las comunidades autónomas, habida cuenta de la posición de superioridad
de uno y otras sobre las entidades locales. Bien entendido que nunca podrá tratarse de
controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición
de subordinación o dependencia cuasi jerárquica respecto de la administración estatal o
autonómica, sino de controles de carácter concreto, que habrán de referirse
normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local
incidan en intereses generales concurrentes con los de aquellas (SSTC 4/1981, FJ 3;
27/1987, de 27 de febrero, FJ 2; 187/1988, de 17 de octubre, FJ 8; 134/2011, de 20 de
julio, FJ 10, y 57/2015, FJ 13, entre otras).
Tales consideraciones llevarían a reputar inconstitucional, por contrariar la autonomía
local, el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023. Sin embargo, tal como se argumentó durante la
deliberación del presente recurso de inconstitucionalidad, en el ejercicio de la deseable
hermenéutica conforme a la Constitución, cabría otra interpretación, en este caso
compatible con la autonomía local, del cuestionado precepto legal.
Baste, para ello, partir de la consideración de que la autonomía a que alude el
art. 137 CE lo es para la gestión de los «respectivos intereses», y tal autonomía, con
dicho fin, se ha de ejercer «en el marco del ordenamiento», por lo que «[e]s la ley, en
definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo
con la Constitución» (ambas referencias lo son a la STC 4/1981, FJ 3). Y en el presente
caso tal marco jurídico no solo viene determinado por la remisión que hace a los
arts. 15.1 c) y 20.1 b) TRLSRU, sino porque previamente el art. 15, en su apartado 1,
antes de desglosar las sucesivas reglas en él recogidas, dispone que la finalidad
perseguida a través de estas, es decir, la de asegurar la efectividad de las condiciones
básicas de igualdad en el ejercicio de los pertinentes derechos establecidos en la ley, lo
será «en el marco de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de suelo y
rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre».
Consecuentemente, el entendimiento sistemático del art. 15.1 c), esto es, bajo el
marco dado por el art. 20.1 b), conlleva a deducir que la proscripción que se impone en
el primero lo es en tanto se transgredan los límites del segundo. Solo bajo esta
perspectiva se evitan los efectos que hemos apreciado como incompatibles con el
principio de autonomía local, y solo desde este planteamiento cobra sentido la excepción
prevista en el art. 15.1 c); excepción que, en definitiva, al permitir excluir la
inmodificabilidad de las reservas cuando «el instrumento de ordenación urbanística
justifique la innecesariedad de este tipo de viviendas [de protección pública] o la
imposibilidad sobrevenida de dicho destino», es lo que conduce a concluir que el
precepto en su conjunto, aun dando lugar a una merma de la autonomía local, no
alcanza a vulnerarla pues garantiza a los municipios «su participación efectiva en los
asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de
autogobierno» (SSTC 159/2001, de 5 de julio, FJ4; […] 51/2004,de 13 de abril, FJ 9;
252/2005, de 11 de octubre, FJ 4, y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8), respetando, pues, el
legislador estatal un «núcleo mínimo identificable de [sus] competencias»
(STC 240/2006, FFJJ 10 y 12) que hace reconocibles a los municipios, en cuanto entes
locales, como una instancia decisoria autónoma.
En consecuencia, la sentencia debió haber apreciado –y en el fallo haber declarado–
que el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 no vulnera el principio de autonomía local (arts. 137
y 140 CE) en tanto se interprete de conformidad con los razonamientos que acabamos
de expresar.
cve: BOE-A-2025-4079
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Núm. 51
