Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28440
pretende influir en el ámbito urbanístico cumpliendo la finalidad propia de los títulos
competenciales en que se ampara (art. 149.1.1 y 13 CE), de modo que no cabría acoger
la tacha de inconstitucionalidad, que, con carácter principal, han planteado los
recurrentes contra el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023.
b) Pero es en el ámbito local en el que los efectos del art. 15.1 c) de la Ley 12/2023
se proyectan con mayor intensidad, de ahí que cobrara sentido la impugnación –
subsidiaria– de los recurrentes basada en una eventual vulneración del principio de
autonomía local (arts. 137 y 140 CE).
En este sentido, la delimitación de los diferentes usos de que es susceptible el suelo,
materializada a través de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuya
aprobación inicial y provisional corresponde, por regla general, al municipio, se integra,
pues, en el urbanismo, constituyendo, este, de forma innegable, un «ámbito de interés
municipal preferente [art. 25.2 a) de la Ley reguladora de las bases del régimen local
(LBRL)]» (STC 161/2019, FJ 5), de lo cual se ha hecho eco este tribunal en múltiples
ocasiones –y así lo hace la propia sentencia de la que ahora disentimos–: «[N]o es
necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios
y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo»
[SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4; 104/2013, FJ 6, y 154/2015, FJ 6 a)].
Dicho lo anterior, es incuestionable que la disposición recurrida, al impedir las
modificaciones de reservas de suelo efectuadas al amparo del art. 20.1 b) TRLSRU tiene
una clara incidencia en la función ordenadora de los usos del suelo que, como hemos
dicho, es típicamente local, y, por tanto, en un ámbito propio del círculo de intereses de
los municipios. Es más, resulta evidente, que el art. 15.1 c) da lugar a una merma
importante de la capacidad decisoria –y, en consecuencia, de autonomía– que en el
ejercicio de esta función tienen los ayuntamientos, pues si antes podían realizar dichas
modificaciones, ahora, con la entrada en vigor de esta disposición, ya no podrán hacerlo.
Una primera aproximación al art. 15.1 c) podría llevar a la conclusión incipiente e
incompleta de que, aunque el precepto permite excepcionar la regla general de no
alteración de las reservas efectuadas ex art. 20.1 b) TRLSRU en los casos
excepcionales citados en aquel, preservando así una autonomía decisoria al municipio,
la regla general sería igualmente aplicable no solo a los supuestos en que se proceda a
la rebaja del porcentaje mínimo de reserva previsto en dicho art. 20.1 b) sino también a
aquellos en que, partiendo de un porcentaje superior al umbral mínimo, se reduzca la
reserva a una tasa menor de la que se partía pero superior o igual al mínimo permitido o,
incluso, a aquellos supuestos en que se decida incrementar dicha cuota de reserva para
vivienda pública protegida y siempre por encima del mínimo legal permitido.
En este último supuesto, esto es, aquel en que la modificación lo es para incrementar
la tasa de reserva, se produciría, además, la paradoja de que la prohibición de no
alteración sería absoluta, es decir, sin posibilidad de excepción mediante justificación del
correspondiente instrumento de ordenación urbanística, pues dicha excepción se prevé
solo a efectos de justificar la innecesariedad de viviendas en régimen de protección
pública o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino, lo que indudablemente está
pensado para supuestos en que la modificación lo es a la baja y no al alza.
Desde esta perspectiva, los municipios se verían obligados a justificar cualesquiera
variaciones en el régimen temporal o de distribución espacial de las reservas de vivienda
pública protegida, aun siendo, desde un punto de vista cuantitativo, respetuosas con los
límites mínimos que en el art. 20.1 b) se prevén, y no pudiendo, en cambio, realizar
modificaciones con incidencia al alza en la proporción de vivienda protegida, por no estar
prevista la excepción justificativa para estos casos.
Estos efectos perturbadores, que son obviados por la sentencia de la que
discrepamos, suponen que las entidades locales se verían sometidas a un control que,
en la medida en que, en tales supuestos, aparece desconectado de la finalidad
perseguida a través de él –cual es, la protección del interés supramunicipal, tangibilizado
aquí en el aseguramiento de la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el
ejercicio del derecho de acceso a la vivienda (art. 15.1 de la Ley 12/2023)–, pierde
cve: BOE-A-2025-4079
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Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28440
pretende influir en el ámbito urbanístico cumpliendo la finalidad propia de los títulos
competenciales en que se ampara (art. 149.1.1 y 13 CE), de modo que no cabría acoger
la tacha de inconstitucionalidad, que, con carácter principal, han planteado los
recurrentes contra el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023.
b) Pero es en el ámbito local en el que los efectos del art. 15.1 c) de la Ley 12/2023
se proyectan con mayor intensidad, de ahí que cobrara sentido la impugnación –
subsidiaria– de los recurrentes basada en una eventual vulneración del principio de
autonomía local (arts. 137 y 140 CE).
En este sentido, la delimitación de los diferentes usos de que es susceptible el suelo,
materializada a través de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuya
aprobación inicial y provisional corresponde, por regla general, al municipio, se integra,
pues, en el urbanismo, constituyendo, este, de forma innegable, un «ámbito de interés
municipal preferente [art. 25.2 a) de la Ley reguladora de las bases del régimen local
(LBRL)]» (STC 161/2019, FJ 5), de lo cual se ha hecho eco este tribunal en múltiples
ocasiones –y así lo hace la propia sentencia de la que ahora disentimos–: «[N]o es
necesario argumentar particularmente que, entre los asuntos de interés de los municipios
y a los que por tanto se extienden sus competencias, está el urbanismo»
[SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4; 104/2013, FJ 6, y 154/2015, FJ 6 a)].
Dicho lo anterior, es incuestionable que la disposición recurrida, al impedir las
modificaciones de reservas de suelo efectuadas al amparo del art. 20.1 b) TRLSRU tiene
una clara incidencia en la función ordenadora de los usos del suelo que, como hemos
dicho, es típicamente local, y, por tanto, en un ámbito propio del círculo de intereses de
los municipios. Es más, resulta evidente, que el art. 15.1 c) da lugar a una merma
importante de la capacidad decisoria –y, en consecuencia, de autonomía– que en el
ejercicio de esta función tienen los ayuntamientos, pues si antes podían realizar dichas
modificaciones, ahora, con la entrada en vigor de esta disposición, ya no podrán hacerlo.
Una primera aproximación al art. 15.1 c) podría llevar a la conclusión incipiente e
incompleta de que, aunque el precepto permite excepcionar la regla general de no
alteración de las reservas efectuadas ex art. 20.1 b) TRLSRU en los casos
excepcionales citados en aquel, preservando así una autonomía decisoria al municipio,
la regla general sería igualmente aplicable no solo a los supuestos en que se proceda a
la rebaja del porcentaje mínimo de reserva previsto en dicho art. 20.1 b) sino también a
aquellos en que, partiendo de un porcentaje superior al umbral mínimo, se reduzca la
reserva a una tasa menor de la que se partía pero superior o igual al mínimo permitido o,
incluso, a aquellos supuestos en que se decida incrementar dicha cuota de reserva para
vivienda pública protegida y siempre por encima del mínimo legal permitido.
En este último supuesto, esto es, aquel en que la modificación lo es para incrementar
la tasa de reserva, se produciría, además, la paradoja de que la prohibición de no
alteración sería absoluta, es decir, sin posibilidad de excepción mediante justificación del
correspondiente instrumento de ordenación urbanística, pues dicha excepción se prevé
solo a efectos de justificar la innecesariedad de viviendas en régimen de protección
pública o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino, lo que indudablemente está
pensado para supuestos en que la modificación lo es a la baja y no al alza.
Desde esta perspectiva, los municipios se verían obligados a justificar cualesquiera
variaciones en el régimen temporal o de distribución espacial de las reservas de vivienda
pública protegida, aun siendo, desde un punto de vista cuantitativo, respetuosas con los
límites mínimos que en el art. 20.1 b) se prevén, y no pudiendo, en cambio, realizar
modificaciones con incidencia al alza en la proporción de vivienda protegida, por no estar
prevista la excepción justificativa para estos casos.
Estos efectos perturbadores, que son obviados por la sentencia de la que
discrepamos, suponen que las entidades locales se verían sometidas a un control que,
en la medida en que, en tales supuestos, aparece desconectado de la finalidad
perseguida a través de él –cual es, la protección del interés supramunicipal, tangibilizado
aquí en el aseguramiento de la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el
ejercicio del derecho de acceso a la vivienda (art. 15.1 de la Ley 12/2023)–, pierde
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Núm. 51
