Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28439
régimen de protección pública, a que se refiere el art. 20.1 b) TRLSRU. Es decir, se
impone a las administraciones públicas competentes en materia de ordenación territorial
y urbanística que la reserva de suelo que hayan efectuado en virtud del citado art. 20.1
b), como suelo destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, no pueda
ser objeto de modificación. No obstante, el propio precepto admite exceptuar dicha regla
general de prohibición de modificación en «los casos excepcionales en los que el
instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesariedad de este tipo de
viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino» y «con independencia de que
puedan modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para
atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial».
Como se ha visto, el precepto cuestionado contempla una remisión al art. 20.1 b)
TRLSRU que ha sido, a su vez, objeto de reforma por la disposición final cuarta de la Ley
de vivienda, y cuya inconstitucionalidad fue descartada en la STC 79/2024, FJ 7 B) c). La
reforma efectuada sobre el art. 20.1 b) TRLSRU, lo que ha supuesto ha sido una
elevación de los porcentajes mínimos de reserva sobre suelo que, conforme al aludido
precepto, las administraciones públicas competentes en materia de ordenación territorial
y urbanística han de destinar a vivienda sujeta a un régimen de protección pública;
concretamente: del 30 por 100, que preveía la anterior redacción, al 40 por 100 de la
edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya
a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización, y del 10 por 100 –antes de la
reforma– al 20 por 100 en el caso de suelo urbanizado que deba someterse a
actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
En la STC 79/2024, FJ 5 B) c), al analizar la posible inconstitucionalidad del art. 15.1
e) de la Ley de vivienda, y con remisión a la STC 141/2014, FJ 8 A) b), ciertamente,
dijimos que «[e]ste tribunal ya ha declarado la constitucionalidad de previsiones legales
estatales que imponen a otras administraciones establecer ciertas reservas de suelo en
pro de vivienda con algún tipo de intervención pública. Así, en relación a la actividad de
planificación y a la regulación del art. 10 b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo
(luego sustituido por el art. 20.1 b) TRLSRU), se consideró que este tipo de medidas
encuentran cobertura en el art. 149.1.13 CE, por tener una incidencia clara en la
actividad económica como ‘líneas directrices, criterios globales de ordenación y acciones
y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la
ordenación’ de la vivienda como sector económico».
Sin embargo, lo que se planteaba en el presente recurso presentaba notas distintas
que imponían una respuesta diferente, pues lo que se discutía no es la legitimidad,
desde una perspectiva competencial, del Estado para fijar dichos porcentajes de
necesaria reserva a efectuar por las administraciones competentes en materia de
ordenación del territorio y urbanismo, sino su legitimidad competencial para imposibilitar
como regla general la modificación de tales reservas. Sobre esta base, no cabe duda de
que la norma cuestionada supone una afectación a la función ordenadora del territorio,
concretamente a la determinación de los diferentes usos de que es susceptible el suelo,
y de lo que se deduce que los efectos que la norma introduce operan de forma bien
distinta en los diferentes niveles de intervención pública sobre la ordenación del territorio
y el urbanismo. A nivel legislativo, de competencia autonómica, los efectos son directos,
pero de escasa incidencia, en tanto que a nivel de ejecución y gestión –ámbito
típicamente local–, la afectación opera de forma indirecta pero en mayor grado.
Quiere ello decir que, en lo que hace al ámbito autonómico, la norma cuestionada
afecta a la regulación legal, en el sentido de que el legislador autonómico no podrá
establecer previsiones que faculten a los ayuntamientos a modificar las reservas de
suelo para vivienda protegida adoptadas con anterioridad, al margen de los supuestos
excepcionales que prevé el art. 15.1 c). Se trata de una afectación, como decimos,
limitada, por cuanto el precepto recurrido ni incurre en una precisión desmesurada que
efectúe una normación completa del ámbito al que se dirige, ni impide que el legislador
autonómico –sometiéndose, ello sí, al condicionamiento que supone– disponga de un
amplio margen para desarrollar un régimen urbanístico propio. Por el contrario, la norma
cve: BOE-A-2025-4079
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28439
régimen de protección pública, a que se refiere el art. 20.1 b) TRLSRU. Es decir, se
impone a las administraciones públicas competentes en materia de ordenación territorial
y urbanística que la reserva de suelo que hayan efectuado en virtud del citado art. 20.1
b), como suelo destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública, no pueda
ser objeto de modificación. No obstante, el propio precepto admite exceptuar dicha regla
general de prohibición de modificación en «los casos excepcionales en los que el
instrumento de ordenación urbanística justifique la innecesariedad de este tipo de
viviendas o la imposibilidad sobrevenida de dicho destino» y «con independencia de que
puedan modificarse las condiciones o características de la vivienda protegida para
atender a la demanda y necesidades del ámbito territorial».
Como se ha visto, el precepto cuestionado contempla una remisión al art. 20.1 b)
TRLSRU que ha sido, a su vez, objeto de reforma por la disposición final cuarta de la Ley
de vivienda, y cuya inconstitucionalidad fue descartada en la STC 79/2024, FJ 7 B) c). La
reforma efectuada sobre el art. 20.1 b) TRLSRU, lo que ha supuesto ha sido una
elevación de los porcentajes mínimos de reserva sobre suelo que, conforme al aludido
precepto, las administraciones públicas competentes en materia de ordenación territorial
y urbanística han de destinar a vivienda sujeta a un régimen de protección pública;
concretamente: del 30 por 100, que preveía la anterior redacción, al 40 por 100 de la
edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya
a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización, y del 10 por 100 –antes de la
reforma– al 20 por 100 en el caso de suelo urbanizado que deba someterse a
actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
En la STC 79/2024, FJ 5 B) c), al analizar la posible inconstitucionalidad del art. 15.1
e) de la Ley de vivienda, y con remisión a la STC 141/2014, FJ 8 A) b), ciertamente,
dijimos que «[e]ste tribunal ya ha declarado la constitucionalidad de previsiones legales
estatales que imponen a otras administraciones establecer ciertas reservas de suelo en
pro de vivienda con algún tipo de intervención pública. Así, en relación a la actividad de
planificación y a la regulación del art. 10 b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo
(luego sustituido por el art. 20.1 b) TRLSRU), se consideró que este tipo de medidas
encuentran cobertura en el art. 149.1.13 CE, por tener una incidencia clara en la
actividad económica como ‘líneas directrices, criterios globales de ordenación y acciones
y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la
ordenación’ de la vivienda como sector económico».
Sin embargo, lo que se planteaba en el presente recurso presentaba notas distintas
que imponían una respuesta diferente, pues lo que se discutía no es la legitimidad,
desde una perspectiva competencial, del Estado para fijar dichos porcentajes de
necesaria reserva a efectuar por las administraciones competentes en materia de
ordenación del territorio y urbanismo, sino su legitimidad competencial para imposibilitar
como regla general la modificación de tales reservas. Sobre esta base, no cabe duda de
que la norma cuestionada supone una afectación a la función ordenadora del territorio,
concretamente a la determinación de los diferentes usos de que es susceptible el suelo,
y de lo que se deduce que los efectos que la norma introduce operan de forma bien
distinta en los diferentes niveles de intervención pública sobre la ordenación del territorio
y el urbanismo. A nivel legislativo, de competencia autonómica, los efectos son directos,
pero de escasa incidencia, en tanto que a nivel de ejecución y gestión –ámbito
típicamente local–, la afectación opera de forma indirecta pero en mayor grado.
Quiere ello decir que, en lo que hace al ámbito autonómico, la norma cuestionada
afecta a la regulación legal, en el sentido de que el legislador autonómico no podrá
establecer previsiones que faculten a los ayuntamientos a modificar las reservas de
suelo para vivienda protegida adoptadas con anterioridad, al margen de los supuestos
excepcionales que prevé el art. 15.1 c). Se trata de una afectación, como decimos,
limitada, por cuanto el precepto recurrido ni incurre en una precisión desmesurada que
efectúe una normación completa del ámbito al que se dirige, ni impide que el legislador
autonómico –sometiéndose, ello sí, al condicionamiento que supone– disponga de un
amplio margen para desarrollar un régimen urbanístico propio. Por el contrario, la norma
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