Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28434
que esta limitación de las competencias autonómicas y municipales puede ampararse en
el art. 149.1.13 CE («bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica») citando el precedente de la STC 141/2014, FJ 8 A) b). Sin embargo, a mi
juicio, ni el precepto ni la sentencia constitucional citada otorgan cobertura a esta
cláusula de no regresión.
La STC 141/2014, FJ 8 A) b) declaró constitucional el art. 10.1 b) del texto refundido
de la Ley de suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio,
actual art. 20.1 b) TRLSRU. Este precepto establece un porcentaje mínimo de reserva de
suelo para vivienda pública que impide a comunidades autónomas y ayuntamientos
rebajarlo, pero que deja plena libertad a ambos, y especialmente a los segundos, para
moverse por encima de él.
El art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 sobrepasa esta técnica. No fija un porcentaje
mínimo vinculante, como hacía el precepto examinado en la STC 141/2014, sino que
petrifica la reserva concreta que pueda establecer una mayoría coyuntural impidiendo
que mayorías futuras puedan modificarla. Quebranta con ello, y gravemente además, el
principio de autogobierno democrático y la autonomía municipal para la gestión de los
propios intereses (art. 140 CE), tal y como denunciaban los recurrentes.
Hemos dicho con reiteración que «la reversibilidad de las decisiones normativas es
inherente a la idea de democracia» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 6, y otras muchas
posteriores en el mismo sentido), y no hay razón para no aplicar este principio a las
ordenanzas locales y al gobierno municipal. Al contrario, es doctrina constitucional que
«el principio democrático es nada menos que ‘el fundamento de la autonomía local’»
[STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 8 b)], recogido de forma expresa en el art. 140 CE que
exige la elección democrática de concejales y alcaldes. Y hemos dicho también que el
«núcleo de la autonomía local […] ‘consiste fundamentalmente en la capacidad de
decidir libremente, entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio
de naturaleza esencialmente política’» (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 6, citando las
SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 4).
Así pues, una mayoría de concejales tiene todo el derecho, «de acuerdo con un
criterio de naturaleza esencialmente política», a fijar la reserva de suelo para vivienda
pública que tenga por conveniente al aprobar el correspondiente planeamiento
urbanístico. Pero su carácter de mayoría coyuntural no le da derecho a impedir que una
mayoría futura alternativa pueda rebajar esa reserva mediante la reforma o modificación
de ese mismo plan. A su vez, el art. 149.1.13 CE permite al Estado fijar mínimos por
debajo de los cuales los ayuntamientos no puedan descender (esto fue lo que dijo la
STC 141/2014), pero no petrificar opciones políticas concretas en perjuicio de mayorías
futuras. Es un principio elemental que las leyes se derogan por otras posteriores, como
recuerda el art. 2.2 CC. Y también las ordenanzas municipales.
En definitiva, me parece que el art. 15.1 c) vulnera el gobierno democrático y la
autonomía de los ayuntamientos. No en vano, siempre nos hemos negado a otorgar
rango constitucional a la cláusula de no regresión ambiental que cita la mayoría como
norma equiparable a este art. 15.1 c), apelando precisamente a la idea antes aludida de
que «la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de
democracia» (así, entre otras, SSTC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2; 112/2021, FJ 8,
o 25/2024, FJ 11).
c) Razones análogas me llevan a considerar inconstitucional el art. 15.1 d). Este
precepto impone porcentajes mínimos, no ya de «vivienda sujeta a algún régimen de
protección pública», cualquiera que sea este, como hacía el art. 10.1 b) de la Ley de
suelo de 2008 declarado constitucional en la STC 141/2014 que cita aquí nuevamente la
mayoría [FJ 3 B) c)], sino de una concreta modalidad de vivienda de protección, la de
alquiler. A mi juicio, se trata de una imposición que sobrepasa la competencia estatal de
ordenación económica del art. 149.1.13 CE en que se apoya la mayoría.
cve: BOE-A-2025-4079
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28434
que esta limitación de las competencias autonómicas y municipales puede ampararse en
el art. 149.1.13 CE («bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica») citando el precedente de la STC 141/2014, FJ 8 A) b). Sin embargo, a mi
juicio, ni el precepto ni la sentencia constitucional citada otorgan cobertura a esta
cláusula de no regresión.
La STC 141/2014, FJ 8 A) b) declaró constitucional el art. 10.1 b) del texto refundido
de la Ley de suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio,
actual art. 20.1 b) TRLSRU. Este precepto establece un porcentaje mínimo de reserva de
suelo para vivienda pública que impide a comunidades autónomas y ayuntamientos
rebajarlo, pero que deja plena libertad a ambos, y especialmente a los segundos, para
moverse por encima de él.
El art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 sobrepasa esta técnica. No fija un porcentaje
mínimo vinculante, como hacía el precepto examinado en la STC 141/2014, sino que
petrifica la reserva concreta que pueda establecer una mayoría coyuntural impidiendo
que mayorías futuras puedan modificarla. Quebranta con ello, y gravemente además, el
principio de autogobierno democrático y la autonomía municipal para la gestión de los
propios intereses (art. 140 CE), tal y como denunciaban los recurrentes.
Hemos dicho con reiteración que «la reversibilidad de las decisiones normativas es
inherente a la idea de democracia» (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 6, y otras muchas
posteriores en el mismo sentido), y no hay razón para no aplicar este principio a las
ordenanzas locales y al gobierno municipal. Al contrario, es doctrina constitucional que
«el principio democrático es nada menos que ‘el fundamento de la autonomía local’»
[STC 111/2016, de 9 de junio, FJ 8 b)], recogido de forma expresa en el art. 140 CE que
exige la elección democrática de concejales y alcaldes. Y hemos dicho también que el
«núcleo de la autonomía local […] ‘consiste fundamentalmente en la capacidad de
decidir libremente, entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio
de naturaleza esencialmente política’» (STC 103/2013, de 25 de abril, FJ 6, citando las
SSTC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3, y 193/1987, de 9 de diciembre, FJ 4).
Así pues, una mayoría de concejales tiene todo el derecho, «de acuerdo con un
criterio de naturaleza esencialmente política», a fijar la reserva de suelo para vivienda
pública que tenga por conveniente al aprobar el correspondiente planeamiento
urbanístico. Pero su carácter de mayoría coyuntural no le da derecho a impedir que una
mayoría futura alternativa pueda rebajar esa reserva mediante la reforma o modificación
de ese mismo plan. A su vez, el art. 149.1.13 CE permite al Estado fijar mínimos por
debajo de los cuales los ayuntamientos no puedan descender (esto fue lo que dijo la
STC 141/2014), pero no petrificar opciones políticas concretas en perjuicio de mayorías
futuras. Es un principio elemental que las leyes se derogan por otras posteriores, como
recuerda el art. 2.2 CC. Y también las ordenanzas municipales.
En definitiva, me parece que el art. 15.1 c) vulnera el gobierno democrático y la
autonomía de los ayuntamientos. No en vano, siempre nos hemos negado a otorgar
rango constitucional a la cláusula de no regresión ambiental que cita la mayoría como
norma equiparable a este art. 15.1 c), apelando precisamente a la idea antes aludida de
que «la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de
democracia» (así, entre otras, SSTC 233/2015, de 5 de noviembre, FJ 2; 112/2021, FJ 8,
o 25/2024, FJ 11).
c) Razones análogas me llevan a considerar inconstitucional el art. 15.1 d). Este
precepto impone porcentajes mínimos, no ya de «vivienda sujeta a algún régimen de
protección pública», cualquiera que sea este, como hacía el art. 10.1 b) de la Ley de
suelo de 2008 declarado constitucional en la STC 141/2014 que cita aquí nuevamente la
mayoría [FJ 3 B) c)], sino de una concreta modalidad de vivienda de protección, la de
alquiler. A mi juicio, se trata de una imposición que sobrepasa la competencia estatal de
ordenación económica del art. 149.1.13 CE en que se apoya la mayoría.
cve: BOE-A-2025-4079
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Núm. 51
