Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28433
de Andalucía contra esta misma Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la
vivienda, ahora recurrida por más de cincuenta diputados del Congreso.
En esa STC 79/2024 ya se puso de manifiesto una discrepancia de principio entre los
miembros de este tribunal sobre el encuadramiento competencial de la Ley 12/2023 que,
lógicamente, se arrastra a esta nueva sentencia sobre la misma ley. Para la mayoría, la
Ley 12/2023 puede encontrar acomodo en la competencia del Estado para regular las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del
derecho a la vivienda (art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 47 CE). Por el contrario, los
firmantes del voto particular a aquella STC 79/2024 sostuvimos que esta competencia
del art. 149.1.1 CE permite al Estado regular derechos, facultades o posiciones jurídicas
fundamentales de los ciudadanos (así, invariablemente desde la STC 61/1997, FJ 8),
pero no regular el modo o manera en que las comunidades autónomas deben ejercer
sus competencias en materia de vivienda, que es una competencia exclusiva de estas
(art. 148.1.3 CE), como hacen la mayoría de los preceptos de la Ley 12/2023. En una
palabra, las condiciones básicas sobre derechos del art. 149.1.1 CE no son las bases de
las materias de competencia compartida (bases-desarrollo) que tiene atribuidas el
Estado en otros sectores de acción pública, como la sanidad (art. 149.1.16 CE) o el
medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Para una explicación más detallada de toda esta
controversia y de mis argumentos al respecto me remito al voto particular a la citada
STC 79/2024.
Esta discrepancia de principio acarreaba, lógicamente, diferentes conclusiones en
torno a la conformidad o no con la Constitución de los preceptos entonces recurridos,
una diferencia que se reproduce ahora nuevamente con los arts. 15 y 31 de la
Ley 12/2023 que esta nueva sentencia examina.
2. El artículo 15 de la Ley 12/2023 establece «bases» de las políticas
(autonómicas) de vivienda, no «condiciones básicas» para el ejercicio del «derecho» a la
vivienda.
Que el art. 15 establece unas bases o normas básicas de vivienda, y no unas
condiciones básicas para el ejercicio por alguna persona de su derecho a la vivienda
salta a la vista desde su primer párrafo, que dice así:
«Para asegurar la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio
de los pertinentes derechos establecidos por esta ley, y en el marco de lo dispuesto en el
texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se establecen los siguientes criterios básicos en el
ámbito de la ordenación territorial y urbanística.»
Esta confesión del legislador sobre la verdadera naturaleza de las normas aprobadas
se ve corroborada por el contenido de los apartados b), c) y d) concretamente
impugnados.
a) La mayoría reconoce abiertamente que el art. 15.1 b) «contiene una regla
dirigida a las comunidades autónomas y a las entidades locales» sobre cómo ejercer sus
funciones [FJ 3 B) a)], es decir, una norma básica para sus políticas de vivienda. El
precepto simplemente ordena la «ordenación territorial y urbanística» para promover
varias tipologías de vivienda. Su contenido normativo, por tanto, es prácticamente
inexistente, y resulta difícilmente imaginable un supuesto en que alguna persona o
entidad pueda invocar derecho alguno al amparo de este artículo o solicitar su aplicación
a un tribunal en algún supuesto litigioso. En definitiva, el art. 15.1 b) no regula ningún
derecho, como exige el art. 149.1.1 CE, sino cómo deben ejercerse potestades
administrativas ajenas (autonómicas y locales). Como el Estado carece de competencia
legislativa en la materia a la que se refiere, la «ordenación territorial y urbanística»
(art. 15.1, antes transcrito), el precepto debió declararse inconstitucional.
b) El apartado c) del art. 15.1 contiene una cláusula de no regresión de las reservas
de suelo similar a la que existe en el derecho ambiental [FJ 3 B) b)]. La mayoría entiende
cve: BOE-A-2025-4079
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
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de Andalucía contra esta misma Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la
vivienda, ahora recurrida por más de cincuenta diputados del Congreso.
En esa STC 79/2024 ya se puso de manifiesto una discrepancia de principio entre los
miembros de este tribunal sobre el encuadramiento competencial de la Ley 12/2023 que,
lógicamente, se arrastra a esta nueva sentencia sobre la misma ley. Para la mayoría, la
Ley 12/2023 puede encontrar acomodo en la competencia del Estado para regular las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del
derecho a la vivienda (art. 149.1.1 CE, en relación con el art. 47 CE). Por el contrario, los
firmantes del voto particular a aquella STC 79/2024 sostuvimos que esta competencia
del art. 149.1.1 CE permite al Estado regular derechos, facultades o posiciones jurídicas
fundamentales de los ciudadanos (así, invariablemente desde la STC 61/1997, FJ 8),
pero no regular el modo o manera en que las comunidades autónomas deben ejercer
sus competencias en materia de vivienda, que es una competencia exclusiva de estas
(art. 148.1.3 CE), como hacen la mayoría de los preceptos de la Ley 12/2023. En una
palabra, las condiciones básicas sobre derechos del art. 149.1.1 CE no son las bases de
las materias de competencia compartida (bases-desarrollo) que tiene atribuidas el
Estado en otros sectores de acción pública, como la sanidad (art. 149.1.16 CE) o el
medio ambiente (art. 149.1.23 CE). Para una explicación más detallada de toda esta
controversia y de mis argumentos al respecto me remito al voto particular a la citada
STC 79/2024.
Esta discrepancia de principio acarreaba, lógicamente, diferentes conclusiones en
torno a la conformidad o no con la Constitución de los preceptos entonces recurridos,
una diferencia que se reproduce ahora nuevamente con los arts. 15 y 31 de la
Ley 12/2023 que esta nueva sentencia examina.
2. El artículo 15 de la Ley 12/2023 establece «bases» de las políticas
(autonómicas) de vivienda, no «condiciones básicas» para el ejercicio del «derecho» a la
vivienda.
Que el art. 15 establece unas bases o normas básicas de vivienda, y no unas
condiciones básicas para el ejercicio por alguna persona de su derecho a la vivienda
salta a la vista desde su primer párrafo, que dice así:
«Para asegurar la efectividad de las condiciones básicas de igualdad en el ejercicio
de los pertinentes derechos establecidos por esta ley, y en el marco de lo dispuesto en el
texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana aprobado por Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, se establecen los siguientes criterios básicos en el
ámbito de la ordenación territorial y urbanística.»
Esta confesión del legislador sobre la verdadera naturaleza de las normas aprobadas
se ve corroborada por el contenido de los apartados b), c) y d) concretamente
impugnados.
a) La mayoría reconoce abiertamente que el art. 15.1 b) «contiene una regla
dirigida a las comunidades autónomas y a las entidades locales» sobre cómo ejercer sus
funciones [FJ 3 B) a)], es decir, una norma básica para sus políticas de vivienda. El
precepto simplemente ordena la «ordenación territorial y urbanística» para promover
varias tipologías de vivienda. Su contenido normativo, por tanto, es prácticamente
inexistente, y resulta difícilmente imaginable un supuesto en que alguna persona o
entidad pueda invocar derecho alguno al amparo de este artículo o solicitar su aplicación
a un tribunal en algún supuesto litigioso. En definitiva, el art. 15.1 b) no regula ningún
derecho, como exige el art. 149.1.1 CE, sino cómo deben ejercerse potestades
administrativas ajenas (autonómicas y locales). Como el Estado carece de competencia
legislativa en la materia a la que se refiere, la «ordenación territorial y urbanística»
(art. 15.1, antes transcrito), el precepto debió declararse inconstitucional.
b) El apartado c) del art. 15.1 contiene una cláusula de no regresión de las reservas
de suelo similar a la que existe en el derecho ambiental [FJ 3 B) b)]. La mayoría entiende
cve: BOE-A-2025-4079
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