Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28395
existir causa justificada y motivada. Al respecto, se argumenta en el recurso que la
doctrina constitucional faculta al Estado a que, al amparo del art. 149.1.13 CE, pueda
establecer un plan de ayudas para fomentar y promover el acceso a la vivienda y, en el
marco de dicho plan, pueda establecer una calificación permanente o sujeta a plazos
prolongados de duración, pero lo que no ampara dicho título competencial, a juicio de los
recurrentes, es la imposición, como haría el precepto cuestionado, de una calificación
permanente o sujeta a prolongados períodos de duración, salvo excepcionales y
motivadas circunstancias, sobre todas las viviendas protegidas, y con independencia de
cuál sea la administración pública que ejerza la acción de fomento del derecho a la
vivienda. Así, reiteran, el precepto vulneraría la competencia de las comunidades
autónomas en materia de vivienda al no encontrar acomodo en la competencia exclusiva
del Estado en la fijación de las bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica, pues el art. 149.1.13 CE ampara disposiciones estatales con
incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, debiendo ser
interpretado dicho título competencial de forma estricta cuando concurra con una materia
o un título competencial más específico, citando, a tal efecto, la STC 21/1999, de 25 de
febrero.
f) En lo atinente al art. 18 en sus apartados 2, 3 y 4 y a la disposición adicional
tercera, se aduce en la demanda que el referido precepto, con objeto de regular la
declaración de las denominadas «zonas de mercado residencial tensionado», fija en los
apartados cuestionados las reglas a las que ha de sujetarse tal declaración, en tanto que
la disposición adicional tercera prevé la revisión cada tres años de los criterios
establecidos en el art. 18.3 para la declaración de una zona como de mercado
tensionado. Partiendo de lo anterior, consideran los recurrentes que esta declaración de
una zona como de mercado tensionado no se regula en la ley impugnada con la finalidad
de «orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda», en contra de lo
establecido en el apartado 1 del artículo examinado, sino que conlleva la aplicación de
consecuencias jurídicas recogidas en otros preceptos de la Ley –se citan los arts. 18.5,
19, 20, 24, 25.4 y 31, la disposición adicional segunda, la disposición final primera y la
disposición final segunda–, que, ya se trate de medidas que afecten al derecho de
propiedad (art. 33 CE), como de medidas de promoción del derecho a la vivienda,
carecen de cobertura competencial dado que, en cuanto a las primeras, las condiciones
básicas a las que se refiere el art. 149.1.1 CE hacen referencia al contenido primario del
derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales, debiendo tratarse de condiciones
imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad, no pudiendo consistir en una
igualdad formal absoluta; en tanto que, respecto de las segundas, invocando la
STC 152/1988, de 20 de julio, el Estado no está legitimado para fomentar cualquier
actividad en materia de vivienda, regulándola directamente, sino en tanto y en cuanto las
medidas de fomento se justifiquen por razón de sus atribuciones sobre las bases de la
planificación y la coordinación de la actividad económica, no siendo el caso de las
medidas cuestionadas, al justificarse su pertinencia en el preámbulo de la Ley 12/2023
para «favorecer el equilibrio entre la oferta de vivienda y la necesidad de residencia
habitual».
Sostienen igualmente los impugnantes que el referido artículo 18, en sus
apartados 2, 3 y 4, establece una serie de reglas procedimentales con un grado de
detalle máximo que excede asimismo la competencia del Estado en materia de
procedimiento administrativo común, en virtud del art. 149.1.18 CE. Con tal fundamento,
se alega que, de acuerdo con la doctrina constitucional que citan, las bases del
procedimiento administrativo común no pueden alcanzar un grado tal de detalle que
prácticamente impidan la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas
propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo
(STC 130/2013, de 4 de junio), siendo la competencia para establecer el régimen de los
procedimientos administrativos especiales aplicable a las diversas formas de la actividad
administrativa ratione materiae, conexa a las que, respectivamente, el Estado o las
comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada
cve: BOE-A-2025-4079
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28395
existir causa justificada y motivada. Al respecto, se argumenta en el recurso que la
doctrina constitucional faculta al Estado a que, al amparo del art. 149.1.13 CE, pueda
establecer un plan de ayudas para fomentar y promover el acceso a la vivienda y, en el
marco de dicho plan, pueda establecer una calificación permanente o sujeta a plazos
prolongados de duración, pero lo que no ampara dicho título competencial, a juicio de los
recurrentes, es la imposición, como haría el precepto cuestionado, de una calificación
permanente o sujeta a prolongados períodos de duración, salvo excepcionales y
motivadas circunstancias, sobre todas las viviendas protegidas, y con independencia de
cuál sea la administración pública que ejerza la acción de fomento del derecho a la
vivienda. Así, reiteran, el precepto vulneraría la competencia de las comunidades
autónomas en materia de vivienda al no encontrar acomodo en la competencia exclusiva
del Estado en la fijación de las bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica, pues el art. 149.1.13 CE ampara disposiciones estatales con
incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general, debiendo ser
interpretado dicho título competencial de forma estricta cuando concurra con una materia
o un título competencial más específico, citando, a tal efecto, la STC 21/1999, de 25 de
febrero.
f) En lo atinente al art. 18 en sus apartados 2, 3 y 4 y a la disposición adicional
tercera, se aduce en la demanda que el referido precepto, con objeto de regular la
declaración de las denominadas «zonas de mercado residencial tensionado», fija en los
apartados cuestionados las reglas a las que ha de sujetarse tal declaración, en tanto que
la disposición adicional tercera prevé la revisión cada tres años de los criterios
establecidos en el art. 18.3 para la declaración de una zona como de mercado
tensionado. Partiendo de lo anterior, consideran los recurrentes que esta declaración de
una zona como de mercado tensionado no se regula en la ley impugnada con la finalidad
de «orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda», en contra de lo
establecido en el apartado 1 del artículo examinado, sino que conlleva la aplicación de
consecuencias jurídicas recogidas en otros preceptos de la Ley –se citan los arts. 18.5,
19, 20, 24, 25.4 y 31, la disposición adicional segunda, la disposición final primera y la
disposición final segunda–, que, ya se trate de medidas que afecten al derecho de
propiedad (art. 33 CE), como de medidas de promoción del derecho a la vivienda,
carecen de cobertura competencial dado que, en cuanto a las primeras, las condiciones
básicas a las que se refiere el art. 149.1.1 CE hacen referencia al contenido primario del
derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales, debiendo tratarse de condiciones
imprescindibles o necesarias para garantizar la igualdad, no pudiendo consistir en una
igualdad formal absoluta; en tanto que, respecto de las segundas, invocando la
STC 152/1988, de 20 de julio, el Estado no está legitimado para fomentar cualquier
actividad en materia de vivienda, regulándola directamente, sino en tanto y en cuanto las
medidas de fomento se justifiquen por razón de sus atribuciones sobre las bases de la
planificación y la coordinación de la actividad económica, no siendo el caso de las
medidas cuestionadas, al justificarse su pertinencia en el preámbulo de la Ley 12/2023
para «favorecer el equilibrio entre la oferta de vivienda y la necesidad de residencia
habitual».
Sostienen igualmente los impugnantes que el referido artículo 18, en sus
apartados 2, 3 y 4, establece una serie de reglas procedimentales con un grado de
detalle máximo que excede asimismo la competencia del Estado en materia de
procedimiento administrativo común, en virtud del art. 149.1.18 CE. Con tal fundamento,
se alega que, de acuerdo con la doctrina constitucional que citan, las bases del
procedimiento administrativo común no pueden alcanzar un grado tal de detalle que
prácticamente impidan la adopción por parte de las comunidades autónomas de políticas
propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo
(STC 130/2013, de 4 de junio), siendo la competencia para establecer el régimen de los
procedimientos administrativos especiales aplicable a las diversas formas de la actividad
administrativa ratione materiae, conexa a las que, respectivamente, el Estado o las
comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada
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