Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4079)
Pleno. Sentencia 26/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 5514-2023. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Competencias sobre ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, legislación civil y procedimiento administrativo común; principios de autonomía local y autonomía financiera de las comunidades autónomas; derechos a la propiedad y a la tutela judicial efectiva: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 79/2024, de 21 de mayo; nulidad parcial de los preceptos legales que regulan la inadmisión de las demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca cuando el demandante tenga la condición de gran tenedor; extensión de los efectos de la declaración de nulidad al precepto que enumera los documentos que deben acompañar a las demandas ejecutivas. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28410
comunidad autónoma pueda conformar un modelo urbanístico propio a la hora de ejercer
su función de hacer ciudad, en atención a las concretas características de cada territorio.
En consecuencia, la letra b) del art. 15.1 de la Ley 12/2023 encuentra acomodo en el
art. 149.1.1 CE, por lo que no cabe acoger la tacha de inconstitucionalidad sostenida por
los recurrentes.
b) El art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 impone a las administraciones públicas
competentes en materia de ordenación territorial y urbanística que, como regla general
salvable en ciertos casos excepcionales, la reserva de suelo que hayan efectuado en
virtud del art. 20.1 b) TRLSRU, como suelo destinado a vivienda sujeta a un régimen de
protección pública, no pueda ser objeto de modificación.
(i) Pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto requiere previamente
definir su sentido, pues combina dos planos diferentes: un suelo concreto como espacio
físico delimitado y con una determinada calificación –reserva para vivienda sujeta a
protección pública–, y el ámbito territorial, obviamente más amplio, del instrumento de
ordenación urbanística donde aquel se engloba. Solo en función de lo que este último
disponga puede decaer la prohibición de recalificar el suelo concreto.
Es evidente que la variación de la calificación de un suelo para vivienda con
protección solo puede cambiar a otra que no sea tal y, por lo tanto, la medida busca
evitar una modificación in peius de este tipo de reservas de suelo. También es claro que
las excepciones a la regla general se mueven en aquel mismo doble plano, al hacerse
depender bien de eventualidades fácticas relativas al suelo concreto (imposibilidad
sobrevenida del destino), bien de las circunstancias existentes en el ámbito del
instrumento de ordenación, que pudieran hacer devenir innecesarias reservas para este
tipo de viviendas.
Vista esta configuración dual, la medida que aquí se discute produce como efecto la
irreversibilidad de las reservas que de conformidad con el art. 20.1 b) TRLSRU haya
fijado el instrumento de ordenación urbanística en todo su ámbito. Estamos, por tanto,
ante una cláusula general de no regresión de las reservas de suelo para vivienda con
protección pública, salvo que, atendiendo precisamente a lo que justifique el instrumento
de ordenación urbanística, tales viviendas no sean ya necesarias. Una cláusula standstill
similar a la que, con distintas técnicas y denominaciones, opera de forma habitual en el
sector del Derecho ambiental.
En relación con ella, el debate se ha planteado de forma exclusivamente
competencial, sosteniendo los recurrentes, en primer lugar, una injerencia ilegítima del
Estado en la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en materia de
urbanismo, reconocida en todos los estatutos de autonomía a través de la previsión del
art. 148.1.3 CE y, en segundo lugar y de forma subsidiaria, una vulneración de la
autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 CE. Analizaremos estas quejas de
forma separada.
(ii) El art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 se dicta, tal y como indica su disposición final
séptima, al amparo del art. 149.1.1 y 13 CE. Son los mismos títulos competenciales que
en su momento avalaron la constitucionalidad de las medidas que hoy recoge el art. 20.1
b) TRLSRU, en la STC 141/2014, FJ 8 A) b), en relación con el entonces vigente art. 10
b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Ya entonces dijimos que la determinación
de una reserva mínima del suelo de uso residencial para vivienda en régimen de
protección pública no excedía del alcance legítimo de las bases del art. 149.1.13 CE,
encontrando en él cobertura, entre otras razones, por tener una incidencia clara en la
actividad económica como «líneas directrices, criterios globales de ordenación y
acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de
la ordenación» de la vivienda como sector económico.
La norma complementaria, que el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 añade a dicho
art. 20.1 b) TRLSRU, satisface igualmente el canon de constitucionalidad. Es evidente
que la misma afecta a las competencias autonómicas en materia urbanística, pero lo
hace el legislador estatal en genuino ejercicio de su competencia para establecer
directrices y criterios globales de ordenación, en este caso la no reducción de la vivienda
cve: BOE-A-2025-4079
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28410
comunidad autónoma pueda conformar un modelo urbanístico propio a la hora de ejercer
su función de hacer ciudad, en atención a las concretas características de cada territorio.
En consecuencia, la letra b) del art. 15.1 de la Ley 12/2023 encuentra acomodo en el
art. 149.1.1 CE, por lo que no cabe acoger la tacha de inconstitucionalidad sostenida por
los recurrentes.
b) El art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 impone a las administraciones públicas
competentes en materia de ordenación territorial y urbanística que, como regla general
salvable en ciertos casos excepcionales, la reserva de suelo que hayan efectuado en
virtud del art. 20.1 b) TRLSRU, como suelo destinado a vivienda sujeta a un régimen de
protección pública, no pueda ser objeto de modificación.
(i) Pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto requiere previamente
definir su sentido, pues combina dos planos diferentes: un suelo concreto como espacio
físico delimitado y con una determinada calificación –reserva para vivienda sujeta a
protección pública–, y el ámbito territorial, obviamente más amplio, del instrumento de
ordenación urbanística donde aquel se engloba. Solo en función de lo que este último
disponga puede decaer la prohibición de recalificar el suelo concreto.
Es evidente que la variación de la calificación de un suelo para vivienda con
protección solo puede cambiar a otra que no sea tal y, por lo tanto, la medida busca
evitar una modificación in peius de este tipo de reservas de suelo. También es claro que
las excepciones a la regla general se mueven en aquel mismo doble plano, al hacerse
depender bien de eventualidades fácticas relativas al suelo concreto (imposibilidad
sobrevenida del destino), bien de las circunstancias existentes en el ámbito del
instrumento de ordenación, que pudieran hacer devenir innecesarias reservas para este
tipo de viviendas.
Vista esta configuración dual, la medida que aquí se discute produce como efecto la
irreversibilidad de las reservas que de conformidad con el art. 20.1 b) TRLSRU haya
fijado el instrumento de ordenación urbanística en todo su ámbito. Estamos, por tanto,
ante una cláusula general de no regresión de las reservas de suelo para vivienda con
protección pública, salvo que, atendiendo precisamente a lo que justifique el instrumento
de ordenación urbanística, tales viviendas no sean ya necesarias. Una cláusula standstill
similar a la que, con distintas técnicas y denominaciones, opera de forma habitual en el
sector del Derecho ambiental.
En relación con ella, el debate se ha planteado de forma exclusivamente
competencial, sosteniendo los recurrentes, en primer lugar, una injerencia ilegítima del
Estado en la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en materia de
urbanismo, reconocida en todos los estatutos de autonomía a través de la previsión del
art. 148.1.3 CE y, en segundo lugar y de forma subsidiaria, una vulneración de la
autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 CE. Analizaremos estas quejas de
forma separada.
(ii) El art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 se dicta, tal y como indica su disposición final
séptima, al amparo del art. 149.1.1 y 13 CE. Son los mismos títulos competenciales que
en su momento avalaron la constitucionalidad de las medidas que hoy recoge el art. 20.1
b) TRLSRU, en la STC 141/2014, FJ 8 A) b), en relación con el entonces vigente art. 10
b) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Ya entonces dijimos que la determinación
de una reserva mínima del suelo de uso residencial para vivienda en régimen de
protección pública no excedía del alcance legítimo de las bases del art. 149.1.13 CE,
encontrando en él cobertura, entre otras razones, por tener una incidencia clara en la
actividad económica como «líneas directrices, criterios globales de ordenación y
acciones y medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de
la ordenación» de la vivienda como sector económico.
La norma complementaria, que el art. 15.1 c) de la Ley 12/2023 añade a dicho
art. 20.1 b) TRLSRU, satisface igualmente el canon de constitucionalidad. Es evidente
que la misma afecta a las competencias autonómicas en materia urbanística, pero lo
hace el legislador estatal en genuino ejercicio de su competencia para establecer
directrices y criterios globales de ordenación, en este caso la no reducción de la vivienda
cve: BOE-A-2025-4079
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