Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4078)
Pleno. Sentencia 25/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 4038-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda. Competencias sobre vivienda, condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal y civil y régimen de expropiación forzosa; derecho de propiedad: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 120/2024, de 8 de octubre; nulidad parcial del precepto legal autonómico que regula la expropiación forzosa de viviendas; interpretación conforme con la Constitución del precepto que tipifica como infracción grave el incumplimiento de los requisitos de la propuesta obligatoria de alquiler social. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28385
positivamente a la realización del fin perseguido. Por el contrario, la medida habrá de
reputarse inidónea o inadecuada, si entorpece, o incluso, si resulta indiferente en punto a
la satisfacción de su finalidad (STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 12). […]
Ello implica realizar un juicio de proporcionalidad que requiere la constatación de que
la medida adoptada cumple los tres requisitos siguientes: que la medida sea susceptible
de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); que sea además necesaria, en
el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución del tal
propósito con igual eficacia, la medida no puede ir más allá de lo estrictamente necesario
para lograr su objetivo (juicio de necesidad); y, finalmente, que la medida adoptada sea
ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés
general que perjuicios sobre otros bienes o valores en un juicio estricto de
proporcionalidad (entre otras SSTC 281/2006, de 9 de octubre, FJ 2 –y las que allí se
citan– STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4, y 159/2009, de 29 de junio, FJ 3). El
principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
forma parte de los principios generales del derecho de la Unión Europea y supone que
las medidas adoptadas ‘sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos
legítimamente perseguidos’, de modo que, ‘cuando se ofrezca una elección entre varias
medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas
ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos’
(STJCE, Sala Quinta, de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/1988)»
(énfasis añadido).
El art. 106.1 CE plasma este principio de proporcionalidad, al establecer no solo «la
legalidad de la actuación administrativa», sino también «el sometimiento de esta a los
fines que la justifican». Y, en el plano legislativo, hace lo propio el art. 100.2 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común, que dice:
«Si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo
de la libertad individual».
Pues bien, los medios previstos en los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 tampoco
respetan este principio de proporcionalidad, pues son clara y patentemente excesivos
para el fin que se persigue. Si lo que el legislador catalán pretende es ofrecer una
vivienda en alquiler cuando no lo hace el propietario, el medio menos restrictivo e
igualmente eficaz para ese fin es la expropiación del uso de la vivienda. El resto de
medios (la expropiación de la propiedad, la sanción económica por no cumplir el
requerimiento de ocupación y la multa coercitiva para vencer la resistencia a ese mismo
incumplimiento) son claramente innecesarios, excesivos y desproporcionados para el fin
que se persigue, tal y como argumentaba el recurso.
Por estas razones, los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 debieron ser declarados
inconstitucionales y nulos.
Inconstitucionalidad del art. 10.
Además, el art. 10, que regula la cesión obligatoria de viviendas, también debió ser
declarado inconstitucional. En principio, la privación singular del derecho de uso de la
vivienda es la reacción natural y proporcionada ante la desocupación de esta, una vez
declarado el incumplimiento de la función social de la propiedad y otorgado plazo
suficiente al propietario para que se ajuste a este uso social. Sin embargo, este art. 10 es
igualmente inconstitucional por el modo en que la normativa catalana regula esta cesión
obligatoria de viviendas, tal como se expuso en los votos particulares a la STC 120/2024,
donde ya se examinó esta cuestión.
Este art. 10 de la Ley 1/2022 da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015, que
atribuye a la administración la potestad de imponer al propietario la «cesión obligatoria
de viviendas, por un período de siete años» si se cumplen determinadas condiciones,
entre otras, la previa declaración administrativa del «incumplimiento de la función social
de la vivienda» por su falta de ocupación. Como la mayoría reconoce, este art. 10
cve: BOE-A-2025-4078
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5.
Núm. 51
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Sec. TC. Pág. 28385
positivamente a la realización del fin perseguido. Por el contrario, la medida habrá de
reputarse inidónea o inadecuada, si entorpece, o incluso, si resulta indiferente en punto a
la satisfacción de su finalidad (STC 60/2010, de 7 de octubre, FJ 12). […]
Ello implica realizar un juicio de proporcionalidad que requiere la constatación de que
la medida adoptada cumple los tres requisitos siguientes: que la medida sea susceptible
de conseguir el objetivo propuesto (juicio de idoneidad); que sea además necesaria, en
el sentido de que no exista otra medida más moderada para la consecución del tal
propósito con igual eficacia, la medida no puede ir más allá de lo estrictamente necesario
para lograr su objetivo (juicio de necesidad); y, finalmente, que la medida adoptada sea
ponderada o equilibrada, por derivarse de ella más beneficios o ventajas para el interés
general que perjuicios sobre otros bienes o valores en un juicio estricto de
proporcionalidad (entre otras SSTC 281/2006, de 9 de octubre, FJ 2 –y las que allí se
citan– STC 207/1996, de 16 de diciembre, FJ 4, y 159/2009, de 29 de junio, FJ 3). El
principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia,
forma parte de los principios generales del derecho de la Unión Europea y supone que
las medidas adoptadas ‘sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos
legítimamente perseguidos’, de modo que, ‘cuando se ofrezca una elección entre varias
medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas
ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos’
(STJCE, Sala Quinta, de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/1988)»
(énfasis añadido).
El art. 106.1 CE plasma este principio de proporcionalidad, al establecer no solo «la
legalidad de la actuación administrativa», sino también «el sometimiento de esta a los
fines que la justifican». Y, en el plano legislativo, hace lo propio el art. 100.2 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común, que dice:
«Si fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo
de la libertad individual».
Pues bien, los medios previstos en los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 tampoco
respetan este principio de proporcionalidad, pues son clara y patentemente excesivos
para el fin que se persigue. Si lo que el legislador catalán pretende es ofrecer una
vivienda en alquiler cuando no lo hace el propietario, el medio menos restrictivo e
igualmente eficaz para ese fin es la expropiación del uso de la vivienda. El resto de
medios (la expropiación de la propiedad, la sanción económica por no cumplir el
requerimiento de ocupación y la multa coercitiva para vencer la resistencia a ese mismo
incumplimiento) son claramente innecesarios, excesivos y desproporcionados para el fin
que se persigue, tal y como argumentaba el recurso.
Por estas razones, los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1/2022 debieron ser declarados
inconstitucionales y nulos.
Inconstitucionalidad del art. 10.
Además, el art. 10, que regula la cesión obligatoria de viviendas, también debió ser
declarado inconstitucional. En principio, la privación singular del derecho de uso de la
vivienda es la reacción natural y proporcionada ante la desocupación de esta, una vez
declarado el incumplimiento de la función social de la propiedad y otorgado plazo
suficiente al propietario para que se ajuste a este uso social. Sin embargo, este art. 10 es
igualmente inconstitucional por el modo en que la normativa catalana regula esta cesión
obligatoria de viviendas, tal como se expuso en los votos particulares a la STC 120/2024,
donde ya se examinó esta cuestión.
Este art. 10 de la Ley 1/2022 da nueva redacción al art. 7.1 de la Ley 24/2015, que
atribuye a la administración la potestad de imponer al propietario la «cesión obligatoria
de viviendas, por un período de siete años» si se cumplen determinadas condiciones,
entre otras, la previa declaración administrativa del «incumplimiento de la función social
de la vivienda» por su falta de ocupación. Como la mayoría reconoce, este art. 10
cve: BOE-A-2025-4078
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