Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4078)
Pleno. Sentencia 25/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 4038-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda. Competencias sobre vivienda, condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal y civil y régimen de expropiación forzosa; derecho de propiedad: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 120/2024, de 8 de octubre; nulidad parcial del precepto legal autonómico que regula la expropiación forzosa de viviendas; interpretación conforme con la Constitución del precepto que tipifica como infracción grave el incumplimiento de los requisitos de la propuesta obligatoria de alquiler social. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28384
«un tiempo suficiente para concertar un contrato de alquiler» [FJ 5.3 B) f) (iii)]. Aplicando
simplemente las máximas de la experiencia, no puedo compartir esta apreciación. Y esta
insuficiencia es un vicio de trascendencia constitucional, pues según nuestra doctrina la
ejecución de actos administrativos, para ser respetuosa con la Constitución, exige que el
obligado disponga de «tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario»
(STC 137/1985, de 17 de octubre, FJ 5):
«La ausencia de cualquier atisbo represivo o de castigo, conlleva, en lógica
coherencia con la finalidad de este instrumento, la necesidad de atribuir a quien pudiera
estar incumpliendo la obligación impuesta, la facultad de restaurar la legalidad
perturbada, concediéndole un plazo inicial suficiente a tal efecto, exigencia que deberá
respetarse en el caso de reiteración de las multas» (AATC 126/2017, de 20 de
septiembre, FJ 4, y 127/2017, de 21 de septiembre, FJ 3).
A mi modo de ver, el plazo de un mes previsto en la Ley 1/2022 –caso que se
considerase el plazo legal aplicable al requerimiento inicial– no otorga una oportunidad
real y efectiva al obligado para cumplir con el requerimiento de ocupación.
(ii) Adicionalmente a lo anterior, el carácter indiferenciado de las consecuencias que
acarrea ese incumplimiento y la completa discrecionalidad de la administración para
proceder, representa una absoluta indefensión para el propietario y una vulneración del
contenido esencial del derecho de propiedad que lo hace impracticable.
Por incumplir el requerimiento –recordemos: en el plazo libremente establecido por la
administración– al propietario se le pueden imponer, conjunta o sucesivamente, cuatro
medidas diferentes, a cada cual más gravosa: multa en sentido propio (sanción), multa
coercitiva (compatible con la anterior, de acuerdo con el art. 113.1 de la Ley 18/2007), la
cesión obligatoria de la vivienda, y la expropiación-sanción por incumplimiento de la
función social de la propiedad, una expropiación, además, que comprende la privación
del íntegro contenido del dominio, y no solamente del derecho de uso. Esta ausencia de
regulación representa un defecto de «calidad de la ley» que vicia a esta de
inconstitucionalidad por vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad, al
hacer este irreconocible y someterlo al arbitrio de la administración. Como declaró la
STC 76/2019, ya citada más arriba, FJ 8:
«Según reiterada doctrina constitucional, la reserva de ley no se limita a exigir que
una ley habilite la medida restrictiva de derechos fundamentales, sino que también es
preciso, conforme tanto a exigencias denominadas –unas veces– de predeterminación
normativa y –otras– de calidad de la ley como al respeto al contenido esencial del
derecho, que en esa regulación el legislador, que viene obligado de forma primaria a
ponderar los derechos o intereses en pugna, predetermine los supuestos, las
condiciones y las garantías en que procede la adopción de medidas restrictivas de
derechos fundamentales».
Al no hacerlo así, los arts. 3, 4, 5 y 10 de la Ley 1/2022, que identifican los medios de
reacción frente al incumplimiento, sin «predetermin[ar] los supuestos, las condiciones y
las garantías» aplicables a cada uno de ellos, vulneran el art. 53.1, en relación con el
art. 33 CE.
b) La vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad se produce por
otro motivo adicional. Porque, tratándose de medidas de ejecución de actos
administrativos (requerimientos de ocupación de una vivienda), su previsión en la ley
tampoco respeta «principio de proporcionalidad» establecido en esta materia por nuestra
doctrina.
Efectivamente, según los AATC 126/2017, FJ 4, y 127/2017, FJ 4, antes citados, en
la ejecución de actos de autoridad:
«El principio de adecuación reclama, por tanto, la existencia de una relación de
congruencia objetiva entre el medio adoptado y el fin que con él se persigue,
entendiendose que tal circunstancia se producirá si la medida puede contribuir
cve: BOE-A-2025-4078
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28384
«un tiempo suficiente para concertar un contrato de alquiler» [FJ 5.3 B) f) (iii)]. Aplicando
simplemente las máximas de la experiencia, no puedo compartir esta apreciación. Y esta
insuficiencia es un vicio de trascendencia constitucional, pues según nuestra doctrina la
ejecución de actos administrativos, para ser respetuosa con la Constitución, exige que el
obligado disponga de «tiempo suficiente para el cumplimiento voluntario»
(STC 137/1985, de 17 de octubre, FJ 5):
«La ausencia de cualquier atisbo represivo o de castigo, conlleva, en lógica
coherencia con la finalidad de este instrumento, la necesidad de atribuir a quien pudiera
estar incumpliendo la obligación impuesta, la facultad de restaurar la legalidad
perturbada, concediéndole un plazo inicial suficiente a tal efecto, exigencia que deberá
respetarse en el caso de reiteración de las multas» (AATC 126/2017, de 20 de
septiembre, FJ 4, y 127/2017, de 21 de septiembre, FJ 3).
A mi modo de ver, el plazo de un mes previsto en la Ley 1/2022 –caso que se
considerase el plazo legal aplicable al requerimiento inicial– no otorga una oportunidad
real y efectiva al obligado para cumplir con el requerimiento de ocupación.
(ii) Adicionalmente a lo anterior, el carácter indiferenciado de las consecuencias que
acarrea ese incumplimiento y la completa discrecionalidad de la administración para
proceder, representa una absoluta indefensión para el propietario y una vulneración del
contenido esencial del derecho de propiedad que lo hace impracticable.
Por incumplir el requerimiento –recordemos: en el plazo libremente establecido por la
administración– al propietario se le pueden imponer, conjunta o sucesivamente, cuatro
medidas diferentes, a cada cual más gravosa: multa en sentido propio (sanción), multa
coercitiva (compatible con la anterior, de acuerdo con el art. 113.1 de la Ley 18/2007), la
cesión obligatoria de la vivienda, y la expropiación-sanción por incumplimiento de la
función social de la propiedad, una expropiación, además, que comprende la privación
del íntegro contenido del dominio, y no solamente del derecho de uso. Esta ausencia de
regulación representa un defecto de «calidad de la ley» que vicia a esta de
inconstitucionalidad por vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad, al
hacer este irreconocible y someterlo al arbitrio de la administración. Como declaró la
STC 76/2019, ya citada más arriba, FJ 8:
«Según reiterada doctrina constitucional, la reserva de ley no se limita a exigir que
una ley habilite la medida restrictiva de derechos fundamentales, sino que también es
preciso, conforme tanto a exigencias denominadas –unas veces– de predeterminación
normativa y –otras– de calidad de la ley como al respeto al contenido esencial del
derecho, que en esa regulación el legislador, que viene obligado de forma primaria a
ponderar los derechos o intereses en pugna, predetermine los supuestos, las
condiciones y las garantías en que procede la adopción de medidas restrictivas de
derechos fundamentales».
Al no hacerlo así, los arts. 3, 4, 5 y 10 de la Ley 1/2022, que identifican los medios de
reacción frente al incumplimiento, sin «predetermin[ar] los supuestos, las condiciones y
las garantías» aplicables a cada uno de ellos, vulneran el art. 53.1, en relación con el
art. 33 CE.
b) La vulneración del contenido esencial del derecho de propiedad se produce por
otro motivo adicional. Porque, tratándose de medidas de ejecución de actos
administrativos (requerimientos de ocupación de una vivienda), su previsión en la ley
tampoco respeta «principio de proporcionalidad» establecido en esta materia por nuestra
doctrina.
Efectivamente, según los AATC 126/2017, FJ 4, y 127/2017, FJ 4, antes citados, en
la ejecución de actos de autoridad:
«El principio de adecuación reclama, por tanto, la existencia de una relación de
congruencia objetiva entre el medio adoptado y el fin que con él se persigue,
entendiendose que tal circunstancia se producirá si la medida puede contribuir
cve: BOE-A-2025-4078
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