Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4078)
Pleno. Sentencia 25/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 4038-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda. Competencias sobre vivienda, condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal y civil y régimen de expropiación forzosa; derecho de propiedad: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 120/2024, de 8 de octubre; nulidad parcial del precepto legal autonómico que regula la expropiación forzosa de viviendas; interpretación conforme con la Constitución del precepto que tipifica como infracción grave el incumplimiento de los requisitos de la propuesta obligatoria de alquiler social. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28382
b) En segundo lugar, la Ley Foral 24/2013 delimitaban con cierta precisión la
reacción de la administración en caso de incumplimiento de un requerimiento de
ocupación, en particular en el art. 72.2, transcrito en la STC 16/2018, FJ 6:
«Cuando la infracción muy grave relativa a no dar efectiva habitación a la vivienda en
los términos establecidos en esta Ley Foral no haya sido sancionada con expropiación,
en todo caso se requerirá a la entidad titular para que ponga fin a tal situación en plazo
máximo de seis meses, con apercibimiento de que en caso contrario se impondrán
multas coercitivas o de que podrá iniciarse un procedimiento expropiatorio del uso de la
vivienda».
De este modo, la actuación de la administración quedaba legalmente condicionada:
la administración debía prioritariamente expropiar la vivienda, y solo subsidiariamente,
motivando por tanto por qué no acudía directamente al primer remedio, podía imponer
multas coercitivas o, nuevamente, advertir de la posibilidad de expropiación. En suma, la
reacción de la administración no era libre ni discrecional, como sucede en la Ley
catalana 1/2022.
c) Y, finalmente, en tercer lugar, la expropiación prevista en la Ley Foral 24/2013
como reacción ante la falta de ocupación de la vivienda era la expropiación del «uso» de
la misma por un plazo máximo de cinco años (véase el art. 72.2 recién transcrito, y
también el art. 7 de la misma Ley Foral 24/2013). En cambio, la Ley catalana 1/2022
permite la expropiación del entero derecho de propiedad sobre la vivienda, y no solo de
su uso (art. 42.7, redactado por el art. 3 de la Ley 1/2022, y también art. 15.1 de la
Ley 4/2016 aludido por los recurrentes y por la mayoría en el pasaje antes transcrito).
Nos parecen tres diferencias lo suficientemente relevantes como para no dejarse
cegar por la doctrina de la STC 16/2018.
4. La habilitación de potestades indiferenciada a la administración vulnera el
contenido esencial del derecho de propiedad y la proporcionalidad de los medios de
ejecución forzosa de actos administrativos.
La clave de la «verdadera controversia constitucional» planteada en el recurso es, tal
y como plantaban los recurrentes, es la habilitación indiferenciada de potestades de
ejecución a la administración para reaccionar frente a un mismo y único hecho: la
desocupación de una vivienda. De acuerdo con la Ley 1/2022, ante la desocupación de
una misma vivienda, la administración puede emplear una o varias de las potestades que
el legislador le atribuye: expropiación de la propiedad (art. 3), multa coercitiva (art. 4),
multa propia (art. 5) o cesión obligatoria de la vivienda (art. 10), haciéndolo, además, de
manera totalmente libre y discrecional. A nuestro juicio, esta habilitación en blanco es
excesiva e innecesaria para el efecto pretendido (garantizar el uso residencial de
viviendas) y desnaturaliza el derecho de propiedad constitucionalmente garantizado
convirtiéndolo en una concesión administrativa libremente revocable.
a) El art. 53.1 CE, puesto en relación con el art. 33, dispone que derecho de
propiedad «vincula a todos los poderes públicos» y también al legislador, pues «solo por
ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio» de este derecho.
Esta reserva de ley para la regulación de los derechos constitucionales, entre ellos el
de propiedad, no es solo una garantía formal de intervención del legislador, sino también
una garantía material o sustantiva que afecta al contenido de la ley. Es doctrina
constitucional reiterada que la ley que regule el ejercicio de un derecho constitucional
debe «garantizar las exigencias de seguridad jurídica» y que por tanto «ha de expresar
todos y cada uno de los presupuestos y condiciones de la intervención» en el contenido
del derecho [por todas, STC 76/2019, de 22 de mayo, FJ 5 d), citando abundante
cve: BOE-A-2025-4078
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28382
b) En segundo lugar, la Ley Foral 24/2013 delimitaban con cierta precisión la
reacción de la administración en caso de incumplimiento de un requerimiento de
ocupación, en particular en el art. 72.2, transcrito en la STC 16/2018, FJ 6:
«Cuando la infracción muy grave relativa a no dar efectiva habitación a la vivienda en
los términos establecidos en esta Ley Foral no haya sido sancionada con expropiación,
en todo caso se requerirá a la entidad titular para que ponga fin a tal situación en plazo
máximo de seis meses, con apercibimiento de que en caso contrario se impondrán
multas coercitivas o de que podrá iniciarse un procedimiento expropiatorio del uso de la
vivienda».
De este modo, la actuación de la administración quedaba legalmente condicionada:
la administración debía prioritariamente expropiar la vivienda, y solo subsidiariamente,
motivando por tanto por qué no acudía directamente al primer remedio, podía imponer
multas coercitivas o, nuevamente, advertir de la posibilidad de expropiación. En suma, la
reacción de la administración no era libre ni discrecional, como sucede en la Ley
catalana 1/2022.
c) Y, finalmente, en tercer lugar, la expropiación prevista en la Ley Foral 24/2013
como reacción ante la falta de ocupación de la vivienda era la expropiación del «uso» de
la misma por un plazo máximo de cinco años (véase el art. 72.2 recién transcrito, y
también el art. 7 de la misma Ley Foral 24/2013). En cambio, la Ley catalana 1/2022
permite la expropiación del entero derecho de propiedad sobre la vivienda, y no solo de
su uso (art. 42.7, redactado por el art. 3 de la Ley 1/2022, y también art. 15.1 de la
Ley 4/2016 aludido por los recurrentes y por la mayoría en el pasaje antes transcrito).
Nos parecen tres diferencias lo suficientemente relevantes como para no dejarse
cegar por la doctrina de la STC 16/2018.
4. La habilitación de potestades indiferenciada a la administración vulnera el
contenido esencial del derecho de propiedad y la proporcionalidad de los medios de
ejecución forzosa de actos administrativos.
La clave de la «verdadera controversia constitucional» planteada en el recurso es, tal
y como plantaban los recurrentes, es la habilitación indiferenciada de potestades de
ejecución a la administración para reaccionar frente a un mismo y único hecho: la
desocupación de una vivienda. De acuerdo con la Ley 1/2022, ante la desocupación de
una misma vivienda, la administración puede emplear una o varias de las potestades que
el legislador le atribuye: expropiación de la propiedad (art. 3), multa coercitiva (art. 4),
multa propia (art. 5) o cesión obligatoria de la vivienda (art. 10), haciéndolo, además, de
manera totalmente libre y discrecional. A nuestro juicio, esta habilitación en blanco es
excesiva e innecesaria para el efecto pretendido (garantizar el uso residencial de
viviendas) y desnaturaliza el derecho de propiedad constitucionalmente garantizado
convirtiéndolo en una concesión administrativa libremente revocable.
a) El art. 53.1 CE, puesto en relación con el art. 33, dispone que derecho de
propiedad «vincula a todos los poderes públicos» y también al legislador, pues «solo por
ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el
ejercicio» de este derecho.
Esta reserva de ley para la regulación de los derechos constitucionales, entre ellos el
de propiedad, no es solo una garantía formal de intervención del legislador, sino también
una garantía material o sustantiva que afecta al contenido de la ley. Es doctrina
constitucional reiterada que la ley que regule el ejercicio de un derecho constitucional
debe «garantizar las exigencias de seguridad jurídica» y que por tanto «ha de expresar
todos y cada uno de los presupuestos y condiciones de la intervención» en el contenido
del derecho [por todas, STC 76/2019, de 22 de mayo, FJ 5 d), citando abundante
cve: BOE-A-2025-4078
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