Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2025-4078)
Pleno. Sentencia 25/2025, de 29 de enero de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 4038-2022. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda. Competencias sobre vivienda, condiciones básicas de igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales, legislación procesal y civil y régimen de expropiación forzosa; derecho de propiedad: pérdida parcial de objeto del proceso en los preceptos legales declarados inconstitucionales y nulos por la STC 120/2024, de 8 de octubre; nulidad parcial del precepto legal autonómico que regula la expropiación forzosa de viviendas; interpretación conforme con la Constitución del precepto que tipifica como infracción grave el incumplimiento de los requisitos de la propuesta obligatoria de alquiler social. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28371
Por otro lado, como ha quedado expuesto en detalle en los antecedentes, el recurso
denuncia que estos preceptos no respetan el principio de proporcionalidad. Para los
demandantes, las injerencias en el derecho de propiedad no son idóneas o adecuadas
para conseguir la finalidad pretendida de aumentar el parque de viviendas privadas en
alquiler. Afirman también que existen otras medidas distintas de las impugnadas que
comportan una intromisión menos lesiva sobre el derecho de propiedad, por lo que los
preceptos recurridos no superarían el juicio de necesidad. Y, por último, sostienen que
resulta absolutamente desproporcionado que la desocupación o «utilización anómala»
de una vivienda de propiedad privada, en los términos de los nuevos arts. 5.2 b) y d),
y 41.1 a) de la Ley 18/2007, pueda suponer para cualquier propietario privado el inicio de
un expediente sancionador por infracción muy grave [art. 123.1 h) de la Ley 18/2007], la
imposición de multas coercitivas (art. 113.2 bis de la Ley 18/2007) e incluso la
expropiación forzosa (art. 15.1 de la Ley 4/2016).
Por lo tanto, según los recurrentes, desde la perspectiva del principio de
proporcionalidad, son inconstitucionales las potestades de carácter coactivo que
desencadena la declaración de incumplimiento de la función social de la vivienda, que
pueden ser de tres tipos: (i) requerimientos para que se ocupe legal y efectivamente la
vivienda con el fin de que constituya la residencia de personas (arts. 1.5, 3 y 4 de la
Ley 1/2022), cuyo incumplimiento es constitutivo de infracción muy grave (art. 5 de la
Ley 1/2022); (ii) la ejecución forzosa del requerimiento mediante multa coercitiva por un
importe de 1000 euros por cada vivienda por lapsos de tiempo de un mes mientras
permanezcan desocupados, con un importe máximo total del 50 por 100 del precio
estimado de la vivienda (arts. 3 y 4 de la Ley 1/2022); y (iii) la expropiación de la vivienda
(arts.1.4 y 5 de la Ley 1/2022) o la cesión obligatoria de uso por siete años (art. 10 de la
Ley 1/2022).
A) Doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en relación con el control de las injerencias sobre el derecho de propiedad
privada.
a) Este tribunal tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con el contenido
esencial del derecho de propiedad ya en su temprana STC 37/1987, de 26 de marzo,
con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 8/1984, de 3 de
julio, de reforma agraria del Parlamento de Andalucía. En dicha sentencia, fijamos la
doctrina constitucional sobre el derecho de propiedad que este tribunal ha mantenido
desde entonces, no solo en relación con la propiedad rústica, sino con otros tipos de
propiedad [a título de ejemplo, pueden citarse las SSTC 204/2004, de 18 de noviembre,
FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 10, y 7/2024, de 16 de enero, FJ 5 b)].
En aquella STC 37/1987, FJ 2, afirmó este tribunal que «la referencia a la ‘función
social’ como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad
privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de
manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho
como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del
dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones
generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses
de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a
la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades
individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de
deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o
intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de
bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del ‘contenido
esencial’ de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración
subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe
incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero
límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho
cve: BOE-A-2025-4078
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Núm. 51
Viernes 28 de febrero de 2025
Sec. TC. Pág. 28371
Por otro lado, como ha quedado expuesto en detalle en los antecedentes, el recurso
denuncia que estos preceptos no respetan el principio de proporcionalidad. Para los
demandantes, las injerencias en el derecho de propiedad no son idóneas o adecuadas
para conseguir la finalidad pretendida de aumentar el parque de viviendas privadas en
alquiler. Afirman también que existen otras medidas distintas de las impugnadas que
comportan una intromisión menos lesiva sobre el derecho de propiedad, por lo que los
preceptos recurridos no superarían el juicio de necesidad. Y, por último, sostienen que
resulta absolutamente desproporcionado que la desocupación o «utilización anómala»
de una vivienda de propiedad privada, en los términos de los nuevos arts. 5.2 b) y d),
y 41.1 a) de la Ley 18/2007, pueda suponer para cualquier propietario privado el inicio de
un expediente sancionador por infracción muy grave [art. 123.1 h) de la Ley 18/2007], la
imposición de multas coercitivas (art. 113.2 bis de la Ley 18/2007) e incluso la
expropiación forzosa (art. 15.1 de la Ley 4/2016).
Por lo tanto, según los recurrentes, desde la perspectiva del principio de
proporcionalidad, son inconstitucionales las potestades de carácter coactivo que
desencadena la declaración de incumplimiento de la función social de la vivienda, que
pueden ser de tres tipos: (i) requerimientos para que se ocupe legal y efectivamente la
vivienda con el fin de que constituya la residencia de personas (arts. 1.5, 3 y 4 de la
Ley 1/2022), cuyo incumplimiento es constitutivo de infracción muy grave (art. 5 de la
Ley 1/2022); (ii) la ejecución forzosa del requerimiento mediante multa coercitiva por un
importe de 1000 euros por cada vivienda por lapsos de tiempo de un mes mientras
permanezcan desocupados, con un importe máximo total del 50 por 100 del precio
estimado de la vivienda (arts. 3 y 4 de la Ley 1/2022); y (iii) la expropiación de la vivienda
(arts.1.4 y 5 de la Ley 1/2022) o la cesión obligatoria de uso por siete años (art. 10 de la
Ley 1/2022).
A) Doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en relación con el control de las injerencias sobre el derecho de propiedad
privada.
a) Este tribunal tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con el contenido
esencial del derecho de propiedad ya en su temprana STC 37/1987, de 26 de marzo,
con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 8/1984, de 3 de
julio, de reforma agraria del Parlamento de Andalucía. En dicha sentencia, fijamos la
doctrina constitucional sobre el derecho de propiedad que este tribunal ha mantenido
desde entonces, no solo en relación con la propiedad rústica, sino con otros tipos de
propiedad [a título de ejemplo, pueden citarse las SSTC 204/2004, de 18 de noviembre,
FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 10, y 7/2024, de 16 de enero, FJ 5 b)].
En aquella STC 37/1987, FJ 2, afirmó este tribunal que «la referencia a la ‘función
social’ como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad
privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de
manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho
como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del
dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones
generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses
de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a
la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades
individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de
deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o
intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de
bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir. Por ello, la fijación del ‘contenido
esencial’ de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración
subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este subyacen, sino que debe
incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero
límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho
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Núm. 51
