Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-25519)
Pleno. Sentencia 136/2024, de 5 de noviembre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 2901-2021. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados respecto del artículo único, apartado quinto, de la Ley 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Reserva de ley orgánica y competencias en materia de salud: nulidad de los preceptos legales autonómicos que habilitan a los órganos autonómicos la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud pública. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 6 de diciembre de 2024
Sec. TC. Pág. 166535
Ley Orgánica 3/1986 una mera habilitación de injerencia, que hubiera de ser
especificada en la ley ordinaria a través de concretas medidas de restricción.
Cabe apostillar que el criterio delimitador seguido por las dos leyes de 1986 no ha
resultado alterado con posterioridad. En particular, la regulación contenida en la
Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública (también de naturaleza ordinaria),
de las potestades de la autoridad sanitaria estatal (título V) incluye diversas «medidas
especiales y cautelares» (como la inmovilización de productos y sustancias, la
intervención de medios materiales y personales, el cierre preventivo de instalaciones,
establecimientos, servicios o industrias, la suspensión del ejercicio de actividades o la
fijación de condiciones para corregir deficiencias detectadas en instalaciones,
establecimientos, servicios e industrias, todo ello, nuevamente, con sujeción al principio
de proporcionalidad), que, en coherencia con la línea seguida por la Ley 14/1986, de 25
de abril, afectan exclusivamente a derechos fundamentales no sometidos a reserva de
ley orgánica, muy particularmente al derecho de propiedad y a la libertad de empresa
(art. 54).
En definitiva, el análisis concreto de la legislación orgánica en vigor confirma la
apreciación efectuada, prima facie, acerca de la invasión de contenidos regulatorios
reservados al legislador orgánico.
b) Entrando en el segundo criterio auxiliar de exégesis, no puede acogerse el
argumento de los letrados de la Xunta de Galicia y del Parlamento gallego según el cual
la norma autonómica impugnada ha de reputarse constitucional porque únicamente
pretende dotar de mayor certidumbre o predeterminación a la regulación contenida en la
ley orgánica estatal, argumento este sobre el que pivota, igualmente, la justificación de la
exposición de motivos.
El requisito de certidumbre o predeterminación implica, de acuerdo con nuestra
doctrina, que la norma de restricción o limitación de un derecho fundamental ha de ser
«suficientemente precisa y previsible en cuanto su aplicación y duración». Por ello, «la
insuficiente predeterminación ex ante» de la restricción o limitación constituye «un
defecto inmanente de la redacción legal del precepto» que afecta «a la calidad de la ley,
esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma» (SSTC 184/2003,
de 23 de octubre, FJ 3; 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5; 25/2022, de 23 de febrero,
FJ 7, y 42/2022, de 21 de marzo, FJ 3).
Del mismo modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos afirma que las
restricciones de derechos incluidos en el convenio, para ser consideradas legítimas,
deben estar previstas en una norma que cumpla las exigencias del principio de calidad
de la ley, accesible para sus destinatarios y lo suficientemente precisa para hacer
previsibles sus consecuencias [SSTEDH de 26 de abril de 1979, caso Sunday Times
(núm. 1) c. Reino Unido, § 49, y más recientemente, de 15 de octubre de 2015, caso
Kudrevićius y otros c. Lituania, § 108, y las allí citadas].
Salta a la vista, en esta doctrina, la estrecha relación que el requisito de calidad de la
ley, en cuanto exige delimitar los concretos contornos de la restricción para dotar de
certidumbre a su alcance, tiene con la determinación del ámbito material del derecho
fundamental afectado. Esa relación es, desde luego, más intensa que la que puede
presentar con las pautas o reglas instrumentales de aplicación. De ahí que, aun si se
aceptase a efectos puramente dialécticos la premisa según la cual la ley impugnada solo
trata de suplir un déficit de concreción o predeterminación detectado en la legislación
orgánica sectorial, la conclusión sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada no
habría de variar, pues la debida certidumbre del ámbito material de injerencia es un
aspecto que determina decisivamente hasta dónde llega la protección del derecho
fundamental concernido.
5.4
Declaración de inconstitucionalidad y nulidad.
Ha de concluirse, de acuerdo con lo expuesto, que el elenco de medidas del art. 38.2
b) inciso segundo de la Ley 8/2008 (que, como se delimitó ya en el fundamento
jurídico 2, va desde «[e]n particular» hasta la finalización del propio apartado), excede
cve: BOE-A-2024-25519
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
Sec. TC. Pág. 166535
Ley Orgánica 3/1986 una mera habilitación de injerencia, que hubiera de ser
especificada en la ley ordinaria a través de concretas medidas de restricción.
Cabe apostillar que el criterio delimitador seguido por las dos leyes de 1986 no ha
resultado alterado con posterioridad. En particular, la regulación contenida en la
Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública (también de naturaleza ordinaria),
de las potestades de la autoridad sanitaria estatal (título V) incluye diversas «medidas
especiales y cautelares» (como la inmovilización de productos y sustancias, la
intervención de medios materiales y personales, el cierre preventivo de instalaciones,
establecimientos, servicios o industrias, la suspensión del ejercicio de actividades o la
fijación de condiciones para corregir deficiencias detectadas en instalaciones,
establecimientos, servicios e industrias, todo ello, nuevamente, con sujeción al principio
de proporcionalidad), que, en coherencia con la línea seguida por la Ley 14/1986, de 25
de abril, afectan exclusivamente a derechos fundamentales no sometidos a reserva de
ley orgánica, muy particularmente al derecho de propiedad y a la libertad de empresa
(art. 54).
En definitiva, el análisis concreto de la legislación orgánica en vigor confirma la
apreciación efectuada, prima facie, acerca de la invasión de contenidos regulatorios
reservados al legislador orgánico.
b) Entrando en el segundo criterio auxiliar de exégesis, no puede acogerse el
argumento de los letrados de la Xunta de Galicia y del Parlamento gallego según el cual
la norma autonómica impugnada ha de reputarse constitucional porque únicamente
pretende dotar de mayor certidumbre o predeterminación a la regulación contenida en la
ley orgánica estatal, argumento este sobre el que pivota, igualmente, la justificación de la
exposición de motivos.
El requisito de certidumbre o predeterminación implica, de acuerdo con nuestra
doctrina, que la norma de restricción o limitación de un derecho fundamental ha de ser
«suficientemente precisa y previsible en cuanto su aplicación y duración». Por ello, «la
insuficiente predeterminación ex ante» de la restricción o limitación constituye «un
defecto inmanente de la redacción legal del precepto» que afecta «a la calidad de la ley,
esto es, a la accesibilidad y previsibilidad del alcance de la norma» (SSTC 184/2003,
de 23 de octubre, FJ 3; 261/2015, de 14 de diciembre, FJ 5; 25/2022, de 23 de febrero,
FJ 7, y 42/2022, de 21 de marzo, FJ 3).
Del mismo modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos afirma que las
restricciones de derechos incluidos en el convenio, para ser consideradas legítimas,
deben estar previstas en una norma que cumpla las exigencias del principio de calidad
de la ley, accesible para sus destinatarios y lo suficientemente precisa para hacer
previsibles sus consecuencias [SSTEDH de 26 de abril de 1979, caso Sunday Times
(núm. 1) c. Reino Unido, § 49, y más recientemente, de 15 de octubre de 2015, caso
Kudrevićius y otros c. Lituania, § 108, y las allí citadas].
Salta a la vista, en esta doctrina, la estrecha relación que el requisito de calidad de la
ley, en cuanto exige delimitar los concretos contornos de la restricción para dotar de
certidumbre a su alcance, tiene con la determinación del ámbito material del derecho
fundamental afectado. Esa relación es, desde luego, más intensa que la que puede
presentar con las pautas o reglas instrumentales de aplicación. De ahí que, aun si se
aceptase a efectos puramente dialécticos la premisa según la cual la ley impugnada solo
trata de suplir un déficit de concreción o predeterminación detectado en la legislación
orgánica sectorial, la conclusión sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada no
habría de variar, pues la debida certidumbre del ámbito material de injerencia es un
aspecto que determina decisivamente hasta dónde llega la protección del derecho
fundamental concernido.
5.4
Declaración de inconstitucionalidad y nulidad.
Ha de concluirse, de acuerdo con lo expuesto, que el elenco de medidas del art. 38.2
b) inciso segundo de la Ley 8/2008 (que, como se delimitó ya en el fundamento
jurídico 2, va desde «[e]n particular» hasta la finalización del propio apartado), excede
cve: BOE-A-2024-25519
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