Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-25519)
Pleno. Sentencia 136/2024, de 5 de noviembre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 2901-2021. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados respecto del artículo único, apartado quinto, de la Ley 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Reserva de ley orgánica y competencias en materia de salud: nulidad de los preceptos legales autonómicos que habilitan a los órganos autonómicos la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud pública. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
D)
Sec. TC. Pág. 166534
Criterios interpretativos auxiliares.
a) En cuanto al primer criterio aludido, la realidad es que la Ley Orgánica 3/1986,
de 14 de abril, no reserva papel alguno al legislador ordinario en lo relativo a la
determinación más precisa o a la concreción final de las medidas de restricción de los
derechos fundamentales de la sección primera, capítulo II, título I CE. Dicha ley orgánica
se refiere en todo momento a las medidas «especiales» que pueden ser adoptadas por
las administraciones competentes, sin realizar ninguna remisión, siquiera implícita, a una
actividad normativa intermedia o complementaria. Un análisis de la tramitación
parlamentaria de dicha ley orgánica revela, de hecho, que el legislador orgánico asumió,
desde un primer momento, la tarea de determinar las concretas medidas de intervención
que afectaban a derechos comprendidos en el art. 81.1 CE.
Resulta pertinente recordar que la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas
especiales en materia de salud pública, fue tramitada conjuntamente con la Ley 14/1986,
de 25 de abril, general de sanidad y que ambas leyes formaban parte originariamente de
un único «proyecto de ley general de sanidad» en el que se incluían (dentro del capítulo
dedicado a «la intervención pública en relación con la salud individual y colectiva») todas
las medidas administrativas de intervención en los derechos y libertades de los
ciudadanos, estuvieran o no comprendidos en el art. 81.1 CE. No obstante, en la
tramitación parlamentaria, el Pleno del Congreso de los Diputados, en sesión de 12 de
noviembre de 1985, a propuesta unánime de la junta de portavoces, consideró que tres
artículos del proyecto de ley inicial (21, 22 y 29) debían ser tramitados separadamente,
como proyecto de ley orgánica, ya que contenían medidas de intervención administrativa
que limitaban los derechos fundamentales de la sección primera, capítulo II, título I de la
Constitución, y constituían, por tal razón, un desarrollo directo de dichos derechos. Los
tres artículos fueron desgajados del proyecto de ley inicial y dieron lugar, así, a la Ley
Orgánica 3/1986, de 14 de abril.
Se mantuvieron, en cambio, dentro de la Ley general de sanidad, de acuerdo con su
naturaleza de ley ordinaria, las medidas de restricción de derechos no sujetos a reserva
de ley orgánica, especialmente las restricciones del derecho de propiedad y la libertad de
empresa (como la intervención administrativa de actividades o del uso y tráfico de
bienes, la incautación e inmovilización de productos, la suspensión del ejercicio de
actividades, los cierres de empresas, la intervención de medios materiales y personales
y el control de la publicidad y propaganda comerciales, con sujeción en todo caso al
principio de proporcionalidad).
También se mantuvieron dentro de la ley ordinaria las reglas complementarias de
organización o procedimiento, instrumentadas a facilitar la efectividad de las diversas
medidas de restricción (como la creación de registros y el análisis de información
necesarios para tomar conocimiento de las situaciones que pueden llevar a adoptar
medidas de intervención, las potestades inspectoras de la administración sanitaria, el
sometimiento a autorización de actividades potencialmente peligrosas para la salud
pública y la exigencia de autorización previa de los establecimientos y centros sanitarios
y de las actividades de promoción y publicidad de estos).
La delimitación del ámbito propio del legislador orgánico y del legislador ordinario fue,
por tanto, inequívoca. Las concretas medidas de restricción de derechos de la sección
primera, capítulo II, título I de la Constitución debían regularse en la ley orgánica
mientras que la Ley general de sanidad, como ley ordinaria, debía contener las medidas
de restricción de otros derechos fundamentales, así como las reglas instrumentales o
complementarias para su aplicación. No es cierto, en definitiva, que se incluyera en la
cve: BOE-A-2024-25519
Verificable en https://www.boe.es
La doctrina de este tribunal establece dos criterios interpretativos auxiliares [vid.
supra FJ 5.2 C)] para enjuiciar la posible vulneración de la reserva de ley orgánica: a) el
examen de la delimitación realizada por el propio legislador orgánico de su ámbito de
regulación y b) la intensidad de la relación que la regulación impugnada presenta con la
definición del ámbito material del derecho fundamental.
Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
D)
Sec. TC. Pág. 166534
Criterios interpretativos auxiliares.
a) En cuanto al primer criterio aludido, la realidad es que la Ley Orgánica 3/1986,
de 14 de abril, no reserva papel alguno al legislador ordinario en lo relativo a la
determinación más precisa o a la concreción final de las medidas de restricción de los
derechos fundamentales de la sección primera, capítulo II, título I CE. Dicha ley orgánica
se refiere en todo momento a las medidas «especiales» que pueden ser adoptadas por
las administraciones competentes, sin realizar ninguna remisión, siquiera implícita, a una
actividad normativa intermedia o complementaria. Un análisis de la tramitación
parlamentaria de dicha ley orgánica revela, de hecho, que el legislador orgánico asumió,
desde un primer momento, la tarea de determinar las concretas medidas de intervención
que afectaban a derechos comprendidos en el art. 81.1 CE.
Resulta pertinente recordar que la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas
especiales en materia de salud pública, fue tramitada conjuntamente con la Ley 14/1986,
de 25 de abril, general de sanidad y que ambas leyes formaban parte originariamente de
un único «proyecto de ley general de sanidad» en el que se incluían (dentro del capítulo
dedicado a «la intervención pública en relación con la salud individual y colectiva») todas
las medidas administrativas de intervención en los derechos y libertades de los
ciudadanos, estuvieran o no comprendidos en el art. 81.1 CE. No obstante, en la
tramitación parlamentaria, el Pleno del Congreso de los Diputados, en sesión de 12 de
noviembre de 1985, a propuesta unánime de la junta de portavoces, consideró que tres
artículos del proyecto de ley inicial (21, 22 y 29) debían ser tramitados separadamente,
como proyecto de ley orgánica, ya que contenían medidas de intervención administrativa
que limitaban los derechos fundamentales de la sección primera, capítulo II, título I de la
Constitución, y constituían, por tal razón, un desarrollo directo de dichos derechos. Los
tres artículos fueron desgajados del proyecto de ley inicial y dieron lugar, así, a la Ley
Orgánica 3/1986, de 14 de abril.
Se mantuvieron, en cambio, dentro de la Ley general de sanidad, de acuerdo con su
naturaleza de ley ordinaria, las medidas de restricción de derechos no sujetos a reserva
de ley orgánica, especialmente las restricciones del derecho de propiedad y la libertad de
empresa (como la intervención administrativa de actividades o del uso y tráfico de
bienes, la incautación e inmovilización de productos, la suspensión del ejercicio de
actividades, los cierres de empresas, la intervención de medios materiales y personales
y el control de la publicidad y propaganda comerciales, con sujeción en todo caso al
principio de proporcionalidad).
También se mantuvieron dentro de la ley ordinaria las reglas complementarias de
organización o procedimiento, instrumentadas a facilitar la efectividad de las diversas
medidas de restricción (como la creación de registros y el análisis de información
necesarios para tomar conocimiento de las situaciones que pueden llevar a adoptar
medidas de intervención, las potestades inspectoras de la administración sanitaria, el
sometimiento a autorización de actividades potencialmente peligrosas para la salud
pública y la exigencia de autorización previa de los establecimientos y centros sanitarios
y de las actividades de promoción y publicidad de estos).
La delimitación del ámbito propio del legislador orgánico y del legislador ordinario fue,
por tanto, inequívoca. Las concretas medidas de restricción de derechos de la sección
primera, capítulo II, título I de la Constitución debían regularse en la ley orgánica
mientras que la Ley general de sanidad, como ley ordinaria, debía contener las medidas
de restricción de otros derechos fundamentales, así como las reglas instrumentales o
complementarias para su aplicación. No es cierto, en definitiva, que se incluyera en la
cve: BOE-A-2024-25519
Verificable en https://www.boe.es
La doctrina de este tribunal establece dos criterios interpretativos auxiliares [vid.
supra FJ 5.2 C)] para enjuiciar la posible vulneración de la reserva de ley orgánica: a) el
examen de la delimitación realizada por el propio legislador orgánico de su ámbito de
regulación y b) la intensidad de la relación que la regulación impugnada presenta con la
definición del ámbito material del derecho fundamental.
