Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-25519)
Pleno. Sentencia 136/2024, de 5 de noviembre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 2901-2021. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados respecto del artículo único, apartado quinto, de la Ley 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Reserva de ley orgánica y competencias en materia de salud: nulidad de los preceptos legales autonómicos que habilitan a los órganos autonómicos la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud pública. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 6 de diciembre de 2024
Sec. TC. Pág. 166533
claro que nos encontramos ante un ámbito normativo reservado por la Constitución al
legislador orgánico.
No obstante, la exposición de motivos de la Ley 8/2021 trata de justificar que la
reserva de ley orgánica ha sido respetada con la siguiente declaración (apartado II):
«[E]n el ámbito concreto de las medidas de protección de la salud pública, el
legislador orgánico, a través de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, configuró la
protección de la salud pública, dada su evidente conexión con el derecho a la vida y a la
integridad física, como derecho constitucionalmente protegido que puede operar como
límite de los derechos fundamentales y libertades públicas, a través de la adopción, por
parte de las autoridades sanitarias competentes, de las necesarias medidas para
salvaguardar aquella. Dicha ley orgánica contempla, además, los presupuestos y las
condiciones para tal intervención limitativa de derechos y libertades, al delimitar tanto el
ámbito material (la salud pública) como la exigencia de que esas razones sanitarias que
demandan la adopción de las medidas sean urgentes y necesarias y la finalidad de tales
medidas (la protección de la salud pública y la prevención de su pérdida o deterioro, con
atención particular, en su artículo tercero, a la finalidad de controlar las enfermedades
transmisibles). La ley orgánica efectúa así, en aplicación del artículo 81 de la
Constitución española, un desarrollo directo o primario respecto a los límites a que
puedan quedar sometidos los derechos fundamentales y las libertades públicas a favor
de la protección de la salud pública, precisando las condiciones esenciales que deben
concurrir para la adopción, por parte de las autoridades sanitarias competentes, de
medidas limitativas con tal fin; un desarrollo que, con arreglo a la doctrina constitucional
expuesta, puede concretarse, respetando las condiciones esenciales establecidas en
dicha ley orgánica, por el legislador ordinario competente en la materia (en este caso,
por el legislador autonómico en ejercicio de las competencias en materia de sanidad
interior)».
Según puede observarse, el legislador gallego sostiene que la reserva de ley
orgánica queda respetada en tanto el legislador orgánico tendría la misión exclusiva, en
el ámbito de las restricciones de derechos fundamentales por razones de salud pública,
de realizar una habilitación abstracta de injerencia, condicionada a que se adopte en el
«ámbito material» de la «salud pública», a que obedezca a «razones sanitarias» y a que
se traduzca en medidas realmente «urgentes y necesarias». El ámbito de «desarrollo
directo o primario» conferido al legislador orgánico consistiría, en definitiva, en una
habilitación genérica, sujeta a algunos principios básicos o «condiciones esenciales», a
partir de los cuales el legislador ordinario podría establecer ya las concretas medidas de
restricción.
La delimitación del ámbito de la reserva del art. 81.1 CE que resulta de nuestra
doctrina no coincide, sin embargo, con esta declaración de la exposición de motivos de
la Ley 8/2021, pues, tal y como se ha expuesto [vid. supra, FJ 5.2 B)], dicho precepto
constitucional exige al legislador orgánico algo más que la mera habilitación genérica de
la injerencia, acompañada de la enunciación de algunas pautas generales o principios
abstractos. La tarea encomendada a la ley orgánica es, en realidad, la determinación
«en negativo» del alcance del derecho fundamental mismo, ya que lo propio de la
restricción es reducir el ámbito material de protección del derecho en ciertos supuestos
concretos en los que deben prevalecer otros bienes jurídicos. Por ello, la labor primordial
del legislador orgánico es, justamente, determinar las medidas de restricción o injerencia
que pueden acordarse y no, como parece desprenderse del preámbulo de la Ley 8/2021,
proporcionar algunas directrices generales a partir de las cuales el legislador ordinario
pueda establecer las referidas medidas.
Esa tarea delimitadora del ámbito de eficacia del derecho, reservada al legislador
orgánico, es, justamente, la que el legislador ordinario gallego ha realizado a través de la
determinación de las diversas medidas de restricción, por lo que, prima facie, es claro
que se ha infringido lo dispuesto en el art. 81.1 CE. Con todo, someteremos esta
conclusión a los criterios hermenéuticos auxiliares que, tal y como se explicó, resultan de
la doctrina de este tribunal.
cve: BOE-A-2024-25519
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
Sec. TC. Pág. 166533
claro que nos encontramos ante un ámbito normativo reservado por la Constitución al
legislador orgánico.
No obstante, la exposición de motivos de la Ley 8/2021 trata de justificar que la
reserva de ley orgánica ha sido respetada con la siguiente declaración (apartado II):
«[E]n el ámbito concreto de las medidas de protección de la salud pública, el
legislador orgánico, a través de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, configuró la
protección de la salud pública, dada su evidente conexión con el derecho a la vida y a la
integridad física, como derecho constitucionalmente protegido que puede operar como
límite de los derechos fundamentales y libertades públicas, a través de la adopción, por
parte de las autoridades sanitarias competentes, de las necesarias medidas para
salvaguardar aquella. Dicha ley orgánica contempla, además, los presupuestos y las
condiciones para tal intervención limitativa de derechos y libertades, al delimitar tanto el
ámbito material (la salud pública) como la exigencia de que esas razones sanitarias que
demandan la adopción de las medidas sean urgentes y necesarias y la finalidad de tales
medidas (la protección de la salud pública y la prevención de su pérdida o deterioro, con
atención particular, en su artículo tercero, a la finalidad de controlar las enfermedades
transmisibles). La ley orgánica efectúa así, en aplicación del artículo 81 de la
Constitución española, un desarrollo directo o primario respecto a los límites a que
puedan quedar sometidos los derechos fundamentales y las libertades públicas a favor
de la protección de la salud pública, precisando las condiciones esenciales que deben
concurrir para la adopción, por parte de las autoridades sanitarias competentes, de
medidas limitativas con tal fin; un desarrollo que, con arreglo a la doctrina constitucional
expuesta, puede concretarse, respetando las condiciones esenciales establecidas en
dicha ley orgánica, por el legislador ordinario competente en la materia (en este caso,
por el legislador autonómico en ejercicio de las competencias en materia de sanidad
interior)».
Según puede observarse, el legislador gallego sostiene que la reserva de ley
orgánica queda respetada en tanto el legislador orgánico tendría la misión exclusiva, en
el ámbito de las restricciones de derechos fundamentales por razones de salud pública,
de realizar una habilitación abstracta de injerencia, condicionada a que se adopte en el
«ámbito material» de la «salud pública», a que obedezca a «razones sanitarias» y a que
se traduzca en medidas realmente «urgentes y necesarias». El ámbito de «desarrollo
directo o primario» conferido al legislador orgánico consistiría, en definitiva, en una
habilitación genérica, sujeta a algunos principios básicos o «condiciones esenciales», a
partir de los cuales el legislador ordinario podría establecer ya las concretas medidas de
restricción.
La delimitación del ámbito de la reserva del art. 81.1 CE que resulta de nuestra
doctrina no coincide, sin embargo, con esta declaración de la exposición de motivos de
la Ley 8/2021, pues, tal y como se ha expuesto [vid. supra, FJ 5.2 B)], dicho precepto
constitucional exige al legislador orgánico algo más que la mera habilitación genérica de
la injerencia, acompañada de la enunciación de algunas pautas generales o principios
abstractos. La tarea encomendada a la ley orgánica es, en realidad, la determinación
«en negativo» del alcance del derecho fundamental mismo, ya que lo propio de la
restricción es reducir el ámbito material de protección del derecho en ciertos supuestos
concretos en los que deben prevalecer otros bienes jurídicos. Por ello, la labor primordial
del legislador orgánico es, justamente, determinar las medidas de restricción o injerencia
que pueden acordarse y no, como parece desprenderse del preámbulo de la Ley 8/2021,
proporcionar algunas directrices generales a partir de las cuales el legislador ordinario
pueda establecer las referidas medidas.
Esa tarea delimitadora del ámbito de eficacia del derecho, reservada al legislador
orgánico, es, justamente, la que el legislador ordinario gallego ha realizado a través de la
determinación de las diversas medidas de restricción, por lo que, prima facie, es claro
que se ha infringido lo dispuesto en el art. 81.1 CE. Con todo, someteremos esta
conclusión a los criterios hermenéuticos auxiliares que, tal y como se explicó, resultan de
la doctrina de este tribunal.
cve: BOE-A-2024-25519
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Núm. 294