Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-25519)
Pleno. Sentencia 136/2024, de 5 de noviembre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 2901-2021. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados respecto del artículo único, apartado quinto, de la Ley 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Reserva de ley orgánica y competencias en materia de salud: nulidad de los preceptos legales autonómicos que habilitan a los órganos autonómicos la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud pública. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
Sec. TC. Pág. 166528
directa del derecho fundamental, pues no están encaminadas «a la delimitación y
definición del mismo». Estas últimas están, por ello, excluidas del «ámbito reservado a la
ley orgánica».
C)
Criterios interpretativos auxiliares.
Es evidente, sin embargo, que el criterio distintivo general basado en el binomio
desarrollo directo/regulación complementaria, no siempre «puede ser aplicad[o] de forma
mecánica, ya que con suma frecuencia resulta difícil distinguir dónde acaba el desarrollo
del derecho en cuanto tal y dónde comienza la regulación de la materia sobre la que este
se proyecta» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)].
De ahí que la doctrina de este tribunal haya establecido pautas interpretativas
complementarias que sirven de auxilio hermenéutico para determinar el alcance
específico del ámbito de «desarrollo directo» de los derechos fundamentales:
a) En primer lugar, aunque es cierto que «[l]a reserva de ley orgánica no puede
interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de
estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de
congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior
modificación (art. 81.2 CE), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido» [por todas,
STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A)], eso no significa que el propio legislador
orgánico no tenga, a la postre, un cierto margen de configuración. Según hemos
señalado, el legislador orgánico puede «concretar con mayor o menor intensidad el
ámbito de la reserva», circunstancia que, indudablemente, facilita el enjuiciamiento de
constitucionalidad frente a los casos en los que, por no existir regulación orgánica sobre
la materia, «el contraste […] debe hacerse con el contenido abstracto de la reserva de
ley orgánica» (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7). Es por ello que el criterio delimitador
seguido por el legislador orgánico al definir su propio ámbito de regulación también
constituye un criterio hermenéutico auxiliar.
b) En segundo lugar, en los casos en los que la diferenciación entre «desarrollo
directo» y regulación complementaria no resulta, prima facie, claramente diferenciable
«la inclusión en una u otra categoría dependerá del grado más o menos intenso de
proximidad con uno u otro ámbito» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7, y 135/2006,
de 27 de abril, FJ 2 c)]. Por lo tanto, cuando la norma regulada no admite una
subsunción evidente en alguna de las dos categorías, debe examinarse si, por sus
propias características, tiene una relación más directa con el ámbito material y límites del
derecho o con las reglas complementarias que facilitan su aplicación práctica.
Enjuiciamiento.
Expuesta nuestra doctrina, nos corresponde ahora determinar si el legislador
ordinario (en este caso autonómico) ha introducido en el art. 38.2 b) inciso segundo de la
Ley de salud de Galicia una regulación que, de acuerdo con el sistema constitucional de
fuentes y, en particular, con lo dispuesto el art. 81.1 CE, solo puede establecerse por ley
orgánica, lo que conllevaría la inconstitucionalidad y nulidad del precepto, pues, tal y
como sintetiza la STC 135/2006, FJ 3, «cuando la ley autonómica regule algún elemento
esencial, no previsto en la ley orgánica, o lo hubiese regulado de modo distinto, la
consecuencia será la inconstitucionalidad».
Pues bien, para acometer esta labor procederemos del siguiente modo: A)
examinaremos la regulación impugnada, determinando si afecta a derechos
fundamentales sometidos a reserva de ley orgánica; B) nos pronunciaremos, acto
seguido, sobre la naturaleza de esa afectación; C) analizaremos si nos encontramos,
prima facie, ante un desarrollo directo o una regulación complementaria de tales
derechos fundamentales; y D) utilizaremos, finalmente, los criterios interpretativos
auxiliares establecidos en nuestra doctrina para llegar a una conclusión definitiva.
cve: BOE-A-2024-25519
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Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
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directa del derecho fundamental, pues no están encaminadas «a la delimitación y
definición del mismo». Estas últimas están, por ello, excluidas del «ámbito reservado a la
ley orgánica».
C)
Criterios interpretativos auxiliares.
Es evidente, sin embargo, que el criterio distintivo general basado en el binomio
desarrollo directo/regulación complementaria, no siempre «puede ser aplicad[o] de forma
mecánica, ya que con suma frecuencia resulta difícil distinguir dónde acaba el desarrollo
del derecho en cuanto tal y dónde comienza la regulación de la materia sobre la que este
se proyecta» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)].
De ahí que la doctrina de este tribunal haya establecido pautas interpretativas
complementarias que sirven de auxilio hermenéutico para determinar el alcance
específico del ámbito de «desarrollo directo» de los derechos fundamentales:
a) En primer lugar, aunque es cierto que «[l]a reserva de ley orgánica no puede
interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de
estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de
congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior
modificación (art. 81.2 CE), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido» [por todas,
STC 5/1981, de 13 de febrero, FJ 21 A)], eso no significa que el propio legislador
orgánico no tenga, a la postre, un cierto margen de configuración. Según hemos
señalado, el legislador orgánico puede «concretar con mayor o menor intensidad el
ámbito de la reserva», circunstancia que, indudablemente, facilita el enjuiciamiento de
constitucionalidad frente a los casos en los que, por no existir regulación orgánica sobre
la materia, «el contraste […] debe hacerse con el contenido abstracto de la reserva de
ley orgánica» (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7). Es por ello que el criterio delimitador
seguido por el legislador orgánico al definir su propio ámbito de regulación también
constituye un criterio hermenéutico auxiliar.
b) En segundo lugar, en los casos en los que la diferenciación entre «desarrollo
directo» y regulación complementaria no resulta, prima facie, claramente diferenciable
«la inclusión en una u otra categoría dependerá del grado más o menos intenso de
proximidad con uno u otro ámbito» [SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 7, y 135/2006,
de 27 de abril, FJ 2 c)]. Por lo tanto, cuando la norma regulada no admite una
subsunción evidente en alguna de las dos categorías, debe examinarse si, por sus
propias características, tiene una relación más directa con el ámbito material y límites del
derecho o con las reglas complementarias que facilitan su aplicación práctica.
Enjuiciamiento.
Expuesta nuestra doctrina, nos corresponde ahora determinar si el legislador
ordinario (en este caso autonómico) ha introducido en el art. 38.2 b) inciso segundo de la
Ley de salud de Galicia una regulación que, de acuerdo con el sistema constitucional de
fuentes y, en particular, con lo dispuesto el art. 81.1 CE, solo puede establecerse por ley
orgánica, lo que conllevaría la inconstitucionalidad y nulidad del precepto, pues, tal y
como sintetiza la STC 135/2006, FJ 3, «cuando la ley autonómica regule algún elemento
esencial, no previsto en la ley orgánica, o lo hubiese regulado de modo distinto, la
consecuencia será la inconstitucionalidad».
Pues bien, para acometer esta labor procederemos del siguiente modo: A)
examinaremos la regulación impugnada, determinando si afecta a derechos
fundamentales sometidos a reserva de ley orgánica; B) nos pronunciaremos, acto
seguido, sobre la naturaleza de esa afectación; C) analizaremos si nos encontramos,
prima facie, ante un desarrollo directo o una regulación complementaria de tales
derechos fundamentales; y D) utilizaremos, finalmente, los criterios interpretativos
auxiliares establecidos en nuestra doctrina para llegar a una conclusión definitiva.
cve: BOE-A-2024-25519
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