Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-25519)
Pleno. Sentencia 136/2024, de 5 de noviembre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 2901-2021. Interpuesto por cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso de los Diputados respecto del artículo único, apartado quinto, de la Ley 8/2021, de 25 de febrero, de modificación de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. Reserva de ley orgánica y competencias en materia de salud: nulidad de los preceptos legales autonómicos que habilitan a los órganos autonómicos la adopción de medidas preventivas y tipifican infracciones en materia de salud pública. Voto particular.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Núm. 294
Viernes 6 de diciembre de 2024
Sec. TC. Pág. 166526
nuestro enjuiciamiento, una somera síntesis de la doctrina elaborada por este tribunal en
relación con la concreta reserva establecida en el art. 81.1 CE.
Dicho análisis lo centraremos en los siguientes aspectos: A) el principio de
interpretación restrictiva que rige la interpretación de la referida reserva a los fines de
preservar el principio democrático y evitar petrificaciones del ordenamiento jurídico; B) el
criterio delimitador general del ámbito de la reserva, basado en el binomio desarrollo
directo/ regulación complementaria, con específica referencia a su significado particular
en el ámbito de las restricciones de derechos fundamentales; C) los criterios
interpretativos auxiliares que, de acuerdo con nuestra doctrina, sirven para perfilar en
cada caso concreto ese criterio delimitador general.
A)
Principio de interpretación restrictiva.
a) Desde el punto de vista de los derechos objeto de la reserva, supone que la
referencia contenida en el art. 81.1 CE a los derechos fundamentales, sin mayor
especificación, ha de entenderse únicamente referida a los comprendidos dentro de la
sección primera, capítulo II, título I de la propia Constitución (por todas, STC 116/1999,
de 17 de junio, FJ 4).
b) En lo relativo a la delimitación del alcance de la reserva, implica que esta
comprende exclusivamente el «desarrollo normativo inmediato de la Constitución en
aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional» que suponen un
«complemento indispensable o necesario de la obra del constituyente» (STC 173/1998,
FJ 7) y ello en la medida en que la legislación orgánica prevista en el art. 81.1 CE es una
suerte de «legislación extraordinaria o excepcional» que busca perfilar aspectos que en
el texto constitucional quedan plasmados a través de fórmulas abiertas (SSTC 160/1987,
de 27 de octubre, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 6).
B) La regulación de los elementos esenciales y su significado concreto en el ámbito
de las restricciones de derechos fundamentales.
La reserva de ley orgánica se refiere únicamente, como acaba de exponerse, a la
regulación de un derecho fundamental o de una libertad pública «que desarrolle la
Constitución de manera directa» [STC 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)]. Este concepto
de «desarrollo directo» ha sido objeto de delimitación en nuestra doctrina, tanto con
carácter general como en relación con los supuestos particulares en los que una norma
cve: BOE-A-2024-25519
Verificable en https://www.boe.es
Desde un primer momento, este tribunal ha rechazado la posibilidad de interpretar de
modo puramente formal las distintas reservas de ley orgánica contenidas en el texto
constitucional, pues una interpretación de ese tipo «[l]levada a su extremo, […] podría
producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en
un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del
carácter democrático del Estado» [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 b); 224/1993,
de 1 de julio, FJ 2, y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3].
Hemos afirmado, para justificar esta opción interpretativa, que «nuestra Constitución
ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo
para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en
mayorías cualificadas o reforzadas. Por ello hay que afirmar que, si es cierto que existen
materias reservadas a leyes orgánicas (art. 81.1 CE), también lo es que las leyes
orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la
Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria» (por
todas, SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 11, y 31/2018, de 10 de abril, FJ 7).
En desarrollo de esta doctrina, este tribunal ha advertido, desde la temprana
STC 5/1981, de 13 de febrero [en doctrina reiterada, entre otras, en SSTC, 173/1998,
de 23 de julio, FJ 7; 124/2003, de 19 de junio, FJ 11, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)],
que ha de aplicarse un criterio restrictivo para determinar el alcance material de la
reserva del art. 81.1 CE referida al «desarrollo de los derechos fundamentales». Dicho
criterio de interpretación estricta se despliega en una doble vertiente:
Núm. 294
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nuestro enjuiciamiento, una somera síntesis de la doctrina elaborada por este tribunal en
relación con la concreta reserva establecida en el art. 81.1 CE.
Dicho análisis lo centraremos en los siguientes aspectos: A) el principio de
interpretación restrictiva que rige la interpretación de la referida reserva a los fines de
preservar el principio democrático y evitar petrificaciones del ordenamiento jurídico; B) el
criterio delimitador general del ámbito de la reserva, basado en el binomio desarrollo
directo/ regulación complementaria, con específica referencia a su significado particular
en el ámbito de las restricciones de derechos fundamentales; C) los criterios
interpretativos auxiliares que, de acuerdo con nuestra doctrina, sirven para perfilar en
cada caso concreto ese criterio delimitador general.
A)
Principio de interpretación restrictiva.
a) Desde el punto de vista de los derechos objeto de la reserva, supone que la
referencia contenida en el art. 81.1 CE a los derechos fundamentales, sin mayor
especificación, ha de entenderse únicamente referida a los comprendidos dentro de la
sección primera, capítulo II, título I de la propia Constitución (por todas, STC 116/1999,
de 17 de junio, FJ 4).
b) En lo relativo a la delimitación del alcance de la reserva, implica que esta
comprende exclusivamente el «desarrollo normativo inmediato de la Constitución en
aquellos aspectos básicos o fundamentales del orden constitucional» que suponen un
«complemento indispensable o necesario de la obra del constituyente» (STC 173/1998,
FJ 7) y ello en la medida en que la legislación orgánica prevista en el art. 81.1 CE es una
suerte de «legislación extraordinaria o excepcional» que busca perfilar aspectos que en
el texto constitucional quedan plasmados a través de fórmulas abiertas (SSTC 160/1987,
de 27 de octubre, FJ 2, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 6).
B) La regulación de los elementos esenciales y su significado concreto en el ámbito
de las restricciones de derechos fundamentales.
La reserva de ley orgánica se refiere únicamente, como acaba de exponerse, a la
regulación de un derecho fundamental o de una libertad pública «que desarrolle la
Constitución de manera directa» [STC 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)]. Este concepto
de «desarrollo directo» ha sido objeto de delimitación en nuestra doctrina, tanto con
carácter general como en relación con los supuestos particulares en los que una norma
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Desde un primer momento, este tribunal ha rechazado la posibilidad de interpretar de
modo puramente formal las distintas reservas de ley orgánica contenidas en el texto
constitucional, pues una interpretación de ese tipo «[l]levada a su extremo, […] podría
producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en
un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del
carácter democrático del Estado» [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 2 b); 224/1993,
de 1 de julio, FJ 2, y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 3].
Hemos afirmado, para justificar esta opción interpretativa, que «nuestra Constitución
ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo
para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en
mayorías cualificadas o reforzadas. Por ello hay que afirmar que, si es cierto que existen
materias reservadas a leyes orgánicas (art. 81.1 CE), también lo es que las leyes
orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la
Constitución la ley orgánica que invadiera materias reservadas a la ley ordinaria» (por
todas, SSTC 124/2003, de 19 de junio, FJ 11, y 31/2018, de 10 de abril, FJ 7).
En desarrollo de esta doctrina, este tribunal ha advertido, desde la temprana
STC 5/1981, de 13 de febrero [en doctrina reiterada, entre otras, en SSTC, 173/1998,
de 23 de julio, FJ 7; 124/2003, de 19 de junio, FJ 11, y 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 c)],
que ha de aplicarse un criterio restrictivo para determinar el alcance material de la
reserva del art. 81.1 CE referida al «desarrollo de los derechos fundamentales». Dicho
criterio de interpretación estricta se despliega en una doble vertiente:
