BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 30 de noviembre de 2024

Sec. III. Pág. 162215

remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que corresponde
en exclusiva al Estado. En concreto la exclusividad de la competencia estatal en esta materia era obvia desde
el momento en que el artículo 193 impone expresamente el respeto a las competencias del Estado. Por otra
parte, el propio texto estatutario refiere en su artículo 3 que “las relaciones de la Generalitat con el Estado se
fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua”.
La definición de política exterior y su distinción del concepto de acción exterior, no se produciría hasta la
aprobación de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LASEE), por lo
que ha sido el Tribunal Constitucional el que ha establecido, a través de reiterada jurisprudencia, los contenidos
de las relaciones internacionales que son competencia exclusiva del Estado, así como los límites a la acción
exterior de las Comunidades Autónomas (CCAA). La LASSE define la Política Exterior como “el conjunto de
decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto
de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior”, por su parte la
Acción Exterior del Estado es descrita como “el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos
constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas
dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias”, las cuales deben
ser ejercidas“ de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las
directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la
Política Exterior”. La acción exterior es, por tanto, un elemento esencial de la ejecución de dicha Política
Exterior, de la que es consecuencia y uno de los medios mediante los que esta se materializa.
En sus artículos 2 y 3 se establecen respectivamente los objetivos de la Política Exterior y los principios rectores
de la acción exterior que permitirán alcanzan aquellos, entre los cuales se encuentran el “principio de unidad
de acción en el exterior”, que predica la ordenación y coordinación de las actividades realizadas en el exterior
con el objeto de garantizar la consecución de los objetivos de la Política Exterior del Gobierno y la mejor defensa
de los intereses de España, y el “principio de lealtad institucional, coordinación y cooperación”, que supone que
la actividad realizada en el exterior por los sujetos de la Acción Exterior del Estado debe desenvolverse con
respeto a la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales y a las directrices, fines
y objetivos de la Política Exterior del Gobierno.
Además de lo anterior, en el artículo 11.3 detalla que las actuaciones que lleven a cabo las CCAA en el ejercicio
de la Acción Exterior “no podrán comportar, en ningún caso, la asunción de la representación del Estado en el
exterior, la celebración de tratados internacionales con otros Estados u organizaciones internacionales, la
generación, directa o indirecta, de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado, ni
incidir o perjudicar la Política Exterior que dirige el Gobierno”, concluyendo que “corresponde en cualquier caso
al Gobierno establecer las medidas y directrices que regulen y coordinen las actividades en el exterior de las
CCAA y Ciudades Autónomas con el objeto de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley”. Pues,
en efecto, muchas de las materias en las que las CCAA podían asumir competencias (Art. 148.1 de la CE), eran
susceptibles de tener en la práctica un alcance internacional, pues las relaciones no dejan de tener un elevado
componente horizontal, por lo que la mayor parte del ámbito de la gestión pública puede, en definitiva, verse
sometido a regulación internacional.
En relación con la citada LASSE, resulta ilustrativo el Dictamen 14/2014, de 17 de junio, emitido por el Consejo
de Garantías Estatutarias de Cataluña (CGEC) a instancia del Gobierno de la Generalitat sobre esta Ley 2/2014
a la que no hace tacha alguna de inconstitucionalidad. El máximo órgano consultivo de la Generalitat destaca
el especial interés que tiene el criterio sostenido por el TC cuando vincula la acción exterior desarrollada por
las CCAA con la naturaleza de las competencias de las que son titulares: "[...] allí donde las Comunidades
Autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad internacional (proyección
exterior) siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional, ni se enerve el ejercicio
de otras competencias que correspondan al Estado" (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7. b ). El citado Dictamen
afirma que “es evidente que el margen de que disponen las comunidades autónomas y, en particular, la
Generalitat para desarrollar su acción exterior, además de para garantizar la defensa de sus intereses
generales, quedará fundamentalmente vinculado a la naturaleza material y funcional de la competencia que
esté en disposición de ejercer, según cómo la predeterminen la Constitución y el Estatuto. Dicho de otro modo,
la acción exterior del Estado y la respectiva que deba llevar a cabo la Generalitat no pueden ser entendidas
extramuros del sistema de distribución competencial previsto en la Constitución y en el Estatuto. Dicho lo cual,
se debe recordar que, en este mismo leading case que constituye la STC 165/1994, el Tribunal ha precisado
también que en los supuestos en que la acción exterior de las comunidades autónomas es legítima tampoco se
excluye un cierto nivel de intervención del Estado a través de los instrumentos de colaboración que son propios
de un estado compuesto”; refiriéndose a la competencia de coordinación estatal, en los términos que las STC
31/2010, de 28 de junio (FJ 125), y 110/2012, de 23 de mayo (FJ 3).

cve: BOE-A-2024-25008
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Núm. 289