Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-23945)
Pleno. Sentencia 121/2024, de 9 de octubre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 5542-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso contra el Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Cataluña. Límites de los decretos leyes: nulidad de la norma autonómica al no levantarse la carga de justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 16 de noviembre de 2024
Sec. TC. Pág. 148549
de Cataluña 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen
jurídico de la administración de la Generalitat y los miembros de su Gobierno (presidente
y consejeros), regulados por los artículos 13 y siguientes de la Ley del Parlamento de
Cataluña 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno.
Los miembros del Gobierno tienen su propio estatuto en esta última Ley, de tal manera
que cualquier regulación deberá estar prevista en tal norma específica, a la que el
artículo 68.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) reserva la organización, el
funcionamiento y las atribuciones del Gobierno, norma que es una de las leyes de
desarrollo básico del estatuto, cuya aprobación requiere el voto favorable de la mayoría
absoluta del pleno del Parlamento y queda excluida del decreto-ley (arts. 62.2 y 64.1
EAC).
El derecho de protección del artículo 14 f) EBEP solo sería predicable, por lo
expuesto, de los empleados públicos, no automáticamente del personal directivo ni de
los altos cargos y miembros del Gobierno.
c) Finalmente, señalan los recurrentes que el Decreto-ley introduciría un verdadero
negocio jurídico simulado.
(i) Regula la prestación de la garantía por parte de la administración perjudicada y,
como es notorio, la fianza exige la presencia de un tercero que garantice en nombre del
deudor la deuda ante el acreedor; y, por ello, la confusión de la persona del acreedor con
el tercero que afianza determina la inexistencia de la garantía (arts. 1192 y 1193 del
Código civil), citándose en este punto la sentencia 44/2021, de 2 de febrero, de la Sala
de lo Civil del Tribunal Supremo.
En el supuesto de contraaval regulado en el artículo 4.7 del Decreto-ley, si
concluyera el proceso penal o contable declarando la responsabilidad por dolo, culpa o
negligencia grave del alto cargo o empleado público, el perjudicado (la administración)
habría de exigir la ejecución del aval y la entidad dirigirse contra el depósito constituido
por la propia administración perjudicada. Y en el caso del aval directo (disposición
transitoria) sería aún más arbitrario si cabe, ya que la propia administración debería
autoejecutarse el aval para indemnizarse a sí misma.
Todo esto –se añade– puede parecer kafkiano, pero es lo que hace la norma de
urgencia, una verdadera estafa sin precedentes a los caudales públicos y a los principios
constitucionales que presiden la actuación de los poderes públicos. En ambos supuestos
(aval o contraaval) no existe garantía alguna en favor del perjudicado y los condenados,
penal o contablemente, quedarían exentos de la responsabilidad civil judicialmente
declarada, siendo el perjudicado por la infracción el que asumiría el daño y la propia
ciudadanía quien finalmente sufragaría los perjuicios producidos con dolo, culpa o
negligencia grave contra los caudales públicos.
(ii) Adicionalmente, la «obligación de retorno» que regula el artículo 5 del Decretoley tampoco sería real, pues no es sino la exigencia por el perjudicado (la administración)
de la responsabilidad civil derivada del delito o de la responsabilidad contable y la
administración ha de acudir al procedimiento de recaudación, dado que no existe
garantía alguna de la deuda, aunque esta se haya impuesto judicialmente, ya que la
norma impugnada tiene por único objeto permitir al alto cargo o empleado la elusión de
tal garantía. La inexistencia de garantía se constataría al analizar el anexo I del Decretoley, que regula el modelo de solicitud al Instituto Catalán de Finanzas, en el que el
solicitante no se compromete a devolver la cantidad avalada, sino los «gastos e
intereses correspondientes» a dicha cantidad, caso de condena firme (apartado cuarto
del modelo).
(iii) Pero la cuestión sería mucho más grave si se ve cómo opera, paso a paso, el
Decreto-ley impugnado: (a) una vez exigida judicialmente la prestación de fianza, es la
administración la que presta una garantía absolutamente simulada, que consistiría en
que el propio perjudicado se ejecutaría a sí mismo para resarcirse de los daños
causados; (b) condenado en firme el alto cargo o empleado público, la responsabilidad
civil que el Decreto-ley denomina eufemísticamente «obligación de retorno» (art. 5) no se
cve: BOE-A-2024-23945
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Núm. 277
Sábado 16 de noviembre de 2024
Sec. TC. Pág. 148549
de Cataluña 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen
jurídico de la administración de la Generalitat y los miembros de su Gobierno (presidente
y consejeros), regulados por los artículos 13 y siguientes de la Ley del Parlamento de
Cataluña 13/2008, de 5 de noviembre, de la Presidencia de la Generalitat y del Gobierno.
Los miembros del Gobierno tienen su propio estatuto en esta última Ley, de tal manera
que cualquier regulación deberá estar prevista en tal norma específica, a la que el
artículo 68.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) reserva la organización, el
funcionamiento y las atribuciones del Gobierno, norma que es una de las leyes de
desarrollo básico del estatuto, cuya aprobación requiere el voto favorable de la mayoría
absoluta del pleno del Parlamento y queda excluida del decreto-ley (arts. 62.2 y 64.1
EAC).
El derecho de protección del artículo 14 f) EBEP solo sería predicable, por lo
expuesto, de los empleados públicos, no automáticamente del personal directivo ni de
los altos cargos y miembros del Gobierno.
c) Finalmente, señalan los recurrentes que el Decreto-ley introduciría un verdadero
negocio jurídico simulado.
(i) Regula la prestación de la garantía por parte de la administración perjudicada y,
como es notorio, la fianza exige la presencia de un tercero que garantice en nombre del
deudor la deuda ante el acreedor; y, por ello, la confusión de la persona del acreedor con
el tercero que afianza determina la inexistencia de la garantía (arts. 1192 y 1193 del
Código civil), citándose en este punto la sentencia 44/2021, de 2 de febrero, de la Sala
de lo Civil del Tribunal Supremo.
En el supuesto de contraaval regulado en el artículo 4.7 del Decreto-ley, si
concluyera el proceso penal o contable declarando la responsabilidad por dolo, culpa o
negligencia grave del alto cargo o empleado público, el perjudicado (la administración)
habría de exigir la ejecución del aval y la entidad dirigirse contra el depósito constituido
por la propia administración perjudicada. Y en el caso del aval directo (disposición
transitoria) sería aún más arbitrario si cabe, ya que la propia administración debería
autoejecutarse el aval para indemnizarse a sí misma.
Todo esto –se añade– puede parecer kafkiano, pero es lo que hace la norma de
urgencia, una verdadera estafa sin precedentes a los caudales públicos y a los principios
constitucionales que presiden la actuación de los poderes públicos. En ambos supuestos
(aval o contraaval) no existe garantía alguna en favor del perjudicado y los condenados,
penal o contablemente, quedarían exentos de la responsabilidad civil judicialmente
declarada, siendo el perjudicado por la infracción el que asumiría el daño y la propia
ciudadanía quien finalmente sufragaría los perjuicios producidos con dolo, culpa o
negligencia grave contra los caudales públicos.
(ii) Adicionalmente, la «obligación de retorno» que regula el artículo 5 del Decretoley tampoco sería real, pues no es sino la exigencia por el perjudicado (la administración)
de la responsabilidad civil derivada del delito o de la responsabilidad contable y la
administración ha de acudir al procedimiento de recaudación, dado que no existe
garantía alguna de la deuda, aunque esta se haya impuesto judicialmente, ya que la
norma impugnada tiene por único objeto permitir al alto cargo o empleado la elusión de
tal garantía. La inexistencia de garantía se constataría al analizar el anexo I del Decretoley, que regula el modelo de solicitud al Instituto Catalán de Finanzas, en el que el
solicitante no se compromete a devolver la cantidad avalada, sino los «gastos e
intereses correspondientes» a dicha cantidad, caso de condena firme (apartado cuarto
del modelo).
(iii) Pero la cuestión sería mucho más grave si se ve cómo opera, paso a paso, el
Decreto-ley impugnado: (a) una vez exigida judicialmente la prestación de fianza, es la
administración la que presta una garantía absolutamente simulada, que consistiría en
que el propio perjudicado se ejecutaría a sí mismo para resarcirse de los daños
causados; (b) condenado en firme el alto cargo o empleado público, la responsabilidad
civil que el Decreto-ley denomina eufemísticamente «obligación de retorno» (art. 5) no se
cve: BOE-A-2024-23945
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Núm. 277
