Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-23945)
Pleno. Sentencia 121/2024, de 9 de octubre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 5542-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso contra el Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Cataluña. Límites de los decretos leyes: nulidad de la norma autonómica al no levantarse la carga de justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 16 de noviembre de 2024
Sec. TC. Pág. 148548
(ECLI:ES:TS:2020:2406), de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo].
(i) El decreto-ley impugnado sería tan arbitrario que invierte el contenido del
principio invocado dado que aquí se pretendería que dicho principio diera cobertura a los
daños y perjuicios que el propio personal al servicio de la administración cause a la
misma y a los caudales públicos cuando, además, dicho personal haya incurrido en dolo,
culpa o negligencia grave. No existe, obviamente, un derecho prestacional de los
empleados públicos a ser garantizados por la administración, en procesos penales o
contables, por perjuicios causados a los caudales públicos de la propia administración.
(ii) El propio Consejo de Garantías Estatutarias en su dictamen 2/2021, de 29 de
julio, sobre el decreto-ley impugnado, habría reconocido que esta disposición no se
puede incardinar en el principio de indemnidad, por más que, a continuación, haya
tratado de justificarlo en el derecho a la protección que consagra el artículo 14 f) de la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (EBEP).
En este precepto se reconoce a los empleados públicos el derecho a la defensa
jurídica y protección de la administración en los procedimientos que se sigan ante
cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones
o cargos públicos, lo que, para el Decreto-ley, implicaría que la administración deba
cubrir las garantías por responsabilidad civil y contable del personal a su servicio
mientras dure el proceso penal o contable y hasta que no sea firme la resolución que
declare dicha responsabilidad por dolo, culpa o negligencia grave. El citado artículo 14 f)
trae causa de la Ley de funcionarios civiles del Estado (Decreto 315/1964, de 7 de
febrero), cuyo artículo 63.1 establecía que el Estado dispensará a los funcionarios la
protección que requiera el ejercicio de sus cargos y les otorgará los tratamientos y
consideraciones debidos a su jerarquía y a la dignidad de la función pública. También la
normativa catalana sobre función pública recoge similar redacción en el artículo 93 del
Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, en el que se dispone que la Generalitat
protegerá a su personal en el ejercicio de sus funciones y le otorgará la consideración
debida a su jerarquía y a la dignidad del servicio público.
No obstante, la jurisprudencia ha caracterizado este derecho como de asistencia jurídica
y resarcimiento de los gastos judiciales en el supuesto –se subraya– de resolución firme que
declare la inexistencia de responsabilidad del empleado público [sentencias 23/2021, de 27
de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid (ECLI:ES:TSJM:2021:541), y de 4 de febrero de 2002, de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo
(ECLI:ES:TS:2002:656)]. Tal derecho de representación y protección se regula, en el caso de
Cataluña, en el artículo 9.2 de la Ley 7/1996, de 5 de julio, de organización de los servicios
jurídicos de la administración de la Generalitat, «salvo que los intereses del representado y
los de la Generalidad sean opuestos o contradictorios». Lo que no se prevé en el estatuto
básico del empleado público ni en la jurisprudencia es que esta protección genere un derecho
a que la administración preste aval o contraaval en garantía de la responsabilidad derivada
del delito o de la responsabilidad contable, máxime cuando esas responsabilidades deriven
de infracciones contra la propia administración que avala y contra los caudales públicos que
gestiona.
(iii) Pero es que, además, la exposición de motivos del Decreto-ley, después de
considerar como fundamento del fondo el artículo 14 f) EBEP, extiende de forma
apodíctica esta garantía a «los altos cargos y miembros del Gobierno» (apartado II) y así
se recoge en el artículo 2, señalando los recurrentes que, a los efectos del estatuto
básico del empleado público, no se consideran empleados públicos al personal directivo
profesional (arts. 2, 8 y 13 EBEP), que tiene su regulación específica, para Cataluña, en
la disposición adicional vigésima primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2014
(2004, se dice con error material), de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas,
financieras y del sector público («personal directivo del sector público de la Generalidad
de Cataluña») y menos aún se incluyen en ese ámbito los altos cargos (secretarios
generales y directores generales), regulados por el artículo 5.3 de la Ley del Parlamento
cve: BOE-A-2024-23945
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 277
Sábado 16 de noviembre de 2024
Sec. TC. Pág. 148548
(ECLI:ES:TS:2020:2406), de la Sección Cuarta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo].
(i) El decreto-ley impugnado sería tan arbitrario que invierte el contenido del
principio invocado dado que aquí se pretendería que dicho principio diera cobertura a los
daños y perjuicios que el propio personal al servicio de la administración cause a la
misma y a los caudales públicos cuando, además, dicho personal haya incurrido en dolo,
culpa o negligencia grave. No existe, obviamente, un derecho prestacional de los
empleados públicos a ser garantizados por la administración, en procesos penales o
contables, por perjuicios causados a los caudales públicos de la propia administración.
(ii) El propio Consejo de Garantías Estatutarias en su dictamen 2/2021, de 29 de
julio, sobre el decreto-ley impugnado, habría reconocido que esta disposición no se
puede incardinar en el principio de indemnidad, por más que, a continuación, haya
tratado de justificarlo en el derecho a la protección que consagra el artículo 14 f) de la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (EBEP).
En este precepto se reconoce a los empleados públicos el derecho a la defensa
jurídica y protección de la administración en los procedimientos que se sigan ante
cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones
o cargos públicos, lo que, para el Decreto-ley, implicaría que la administración deba
cubrir las garantías por responsabilidad civil y contable del personal a su servicio
mientras dure el proceso penal o contable y hasta que no sea firme la resolución que
declare dicha responsabilidad por dolo, culpa o negligencia grave. El citado artículo 14 f)
trae causa de la Ley de funcionarios civiles del Estado (Decreto 315/1964, de 7 de
febrero), cuyo artículo 63.1 establecía que el Estado dispensará a los funcionarios la
protección que requiera el ejercicio de sus cargos y les otorgará los tratamientos y
consideraciones debidos a su jerarquía y a la dignidad de la función pública. También la
normativa catalana sobre función pública recoge similar redacción en el artículo 93 del
Decreto Legislativo 1/1997, de 31 de octubre, en el que se dispone que la Generalitat
protegerá a su personal en el ejercicio de sus funciones y le otorgará la consideración
debida a su jerarquía y a la dignidad del servicio público.
No obstante, la jurisprudencia ha caracterizado este derecho como de asistencia jurídica
y resarcimiento de los gastos judiciales en el supuesto –se subraya– de resolución firme que
declare la inexistencia de responsabilidad del empleado público [sentencias 23/2021, de 27
de enero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid (ECLI:ES:TSJM:2021:541), y de 4 de febrero de 2002, de la
Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo
(ECLI:ES:TS:2002:656)]. Tal derecho de representación y protección se regula, en el caso de
Cataluña, en el artículo 9.2 de la Ley 7/1996, de 5 de julio, de organización de los servicios
jurídicos de la administración de la Generalitat, «salvo que los intereses del representado y
los de la Generalidad sean opuestos o contradictorios». Lo que no se prevé en el estatuto
básico del empleado público ni en la jurisprudencia es que esta protección genere un derecho
a que la administración preste aval o contraaval en garantía de la responsabilidad derivada
del delito o de la responsabilidad contable, máxime cuando esas responsabilidades deriven
de infracciones contra la propia administración que avala y contra los caudales públicos que
gestiona.
(iii) Pero es que, además, la exposición de motivos del Decreto-ley, después de
considerar como fundamento del fondo el artículo 14 f) EBEP, extiende de forma
apodíctica esta garantía a «los altos cargos y miembros del Gobierno» (apartado II) y así
se recoge en el artículo 2, señalando los recurrentes que, a los efectos del estatuto
básico del empleado público, no se consideran empleados públicos al personal directivo
profesional (arts. 2, 8 y 13 EBEP), que tiene su regulación específica, para Cataluña, en
la disposición adicional vigésima primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2014
(2004, se dice con error material), de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas,
financieras y del sector público («personal directivo del sector público de la Generalidad
de Cataluña») y menos aún se incluyen en ese ámbito los altos cargos (secretarios
generales y directores generales), regulados por el artículo 5.3 de la Ley del Parlamento
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