Tribunal Constitucional. T.C. Sección del Tribunal Constitucional. Sentencias. (BOE-A-2024-23945)
Pleno. Sentencia 121/2024, de 9 de octubre de 2024. Recurso de inconstitucionalidad 5542-2021. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso contra el Decreto-ley 15/2021, de 6 de julio, de creación del fondo complementario de riesgos de la Generalitat de Cataluña. Límites de los decretos leyes: nulidad de la norma autonómica al no levantarse la carga de justificación de la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 16 de noviembre de 2024
Sec. TC. Pág. 148547
la STC 259/2015, de 2 de diciembre, siendo incontables las resoluciones de este tribunal
que, tras aquella sentencia, han exigido a la comunidad autónoma su cumplimiento y el
fin del «proceso de desconexión». Sin embargo, el legislador autonómico (de urgencia,
en este caso) sigue –se añade– en la senda de la desobediencia a través ahora de la
creación de un negocio jurídico anómalo que tiene por única finalidad evitar la realización
de las resoluciones judiciales que cautelar o definitivamente exijan responsabilidad
pecuniaria a los cargos públicos de la comunidad autónoma por delitos o alcances contra
los caudales de la administración autonómica.
En este apartado preliminar se hace referencia a tres cuestiones previas relativas al
Decreto-ley impugnado que se proyectan, según explican los recurrentes, sobre los
motivos de inconstitucionalidad y que atañen a la estructura y objeto del Decreto-ley, a la
inaplicación del principio de indemnidad en que pretende justificarse la norma de
urgencia y al negocio jurídico simulado que introduce el Decreto-ley.
a) En relación con la estructura y objeto del Decreto-ley, resalta la demanda que
este parece regular, con carácter general, un fondo compensatorio que dé cobertura a
riesgos no incluidos en las pólizas de responsabilidad civil y patrimonial suscritas por la
Generalitat en favor del personal al servicio de la administración autonómica y de los
altos cargos y miembros del Gobierno de la Generalitat por actuaciones realizadas en el
ejercicio del cargo.
Su objeto real, sin embargo, es más limitado, atendiendo a un caso único bien
concreto: regular la prestación de garantía en forma de contraaval o aval por la
administración catalana cuando en un proceso penal o contable se considere, en fase de
instrucción, la existencia de indicios de criminalidad o, en al ámbito contable, indicios de
responsabilidad contable; y se exija garantía de los perjuicios económicos que la
actuación de los cargos o el personal público, incursa en dolo, culpa o negligencia grave,
haya podido ocasionar a la propia administración que avala o contra avala.
Además, el artículo 3 del Decreto-ley («Riesgos objeto de cobertura») se refiere, en
primer lugar, a «los daños corporales y materiales y las consecuencias directas de estos
daños, así como los perjuicios económicos puros, no consecuencia de daños materiales y/o
corporales previos, causados por acción u omisión a terceras personas en ejercicio de su
actividad», que son el supuesto determinante de la responsabilidad patrimonial de las
administraciones públicas (arts. 32.1 y 36.1 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector
público), procedimiento que no se suspende por la exigencia de responsabilidad penal al
personal al servicio de las administraciones públicas (art. 37 de la misma Ley), siendo la
administración responsable civil subsidiaria (art. 121 del Código penal). Y a continuación a la
«responsabilidad civil profesional, incluida la responsabilidad contable».
Por tanto, solo restaría en el ámbito de cobertura del artículo 3 del Decreto-ley la
responsabilidad civil derivada de los delitos, cuando el perjudicado es la propia
administración, y la responsabilidad contable, donde es la misma administración la única
potencial perjudicada (art. 15 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas). Es decir, el riesgo que el Decreto-ley avala o contraavala es el perjuicio
económico presuntamente causado a la administración para la que trabaja el personal al
que la jurisdicción penal o contable exige la garantía por haber causado presunta o
definitivamente perjuicios a los caudales públicos con dolo, culpa o negligencia grave
[arts. 4 del Código penal y 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del
Tribunal de Cuentas (LFTCu)].
b) En segundo lugar, afirman los recurrentes que es inaplicable el principio de
indemnidad en el que pretende justificarse la disposición impugnada en su exposición de
motivos, principio que, tal y como está definido en la legislación, regula un derecho
resarcitorio por los daños y perjuicios que sufra el funcionario, por parte de terceros, en
el ejercicio de su función pública, siempre que el empleado público no haya incurrido en
dolo, culpa o negligencia grave [arts. 14 y 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio,
de régimen de personal de la Policía Nacional, y 48 ter de la Ley del Parlamento de
Cataluña 10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad–Mossos d’Esquadra, y
sentencias 956/2020, de 8 de julio (ECLI:ES:TS:2020:2345), y 1003/2020, de 15 de julio
cve: BOE-A-2024-23945
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 277
Sábado 16 de noviembre de 2024
Sec. TC. Pág. 148547
la STC 259/2015, de 2 de diciembre, siendo incontables las resoluciones de este tribunal
que, tras aquella sentencia, han exigido a la comunidad autónoma su cumplimiento y el
fin del «proceso de desconexión». Sin embargo, el legislador autonómico (de urgencia,
en este caso) sigue –se añade– en la senda de la desobediencia a través ahora de la
creación de un negocio jurídico anómalo que tiene por única finalidad evitar la realización
de las resoluciones judiciales que cautelar o definitivamente exijan responsabilidad
pecuniaria a los cargos públicos de la comunidad autónoma por delitos o alcances contra
los caudales de la administración autonómica.
En este apartado preliminar se hace referencia a tres cuestiones previas relativas al
Decreto-ley impugnado que se proyectan, según explican los recurrentes, sobre los
motivos de inconstitucionalidad y que atañen a la estructura y objeto del Decreto-ley, a la
inaplicación del principio de indemnidad en que pretende justificarse la norma de
urgencia y al negocio jurídico simulado que introduce el Decreto-ley.
a) En relación con la estructura y objeto del Decreto-ley, resalta la demanda que
este parece regular, con carácter general, un fondo compensatorio que dé cobertura a
riesgos no incluidos en las pólizas de responsabilidad civil y patrimonial suscritas por la
Generalitat en favor del personal al servicio de la administración autonómica y de los
altos cargos y miembros del Gobierno de la Generalitat por actuaciones realizadas en el
ejercicio del cargo.
Su objeto real, sin embargo, es más limitado, atendiendo a un caso único bien
concreto: regular la prestación de garantía en forma de contraaval o aval por la
administración catalana cuando en un proceso penal o contable se considere, en fase de
instrucción, la existencia de indicios de criminalidad o, en al ámbito contable, indicios de
responsabilidad contable; y se exija garantía de los perjuicios económicos que la
actuación de los cargos o el personal público, incursa en dolo, culpa o negligencia grave,
haya podido ocasionar a la propia administración que avala o contra avala.
Además, el artículo 3 del Decreto-ley («Riesgos objeto de cobertura») se refiere, en
primer lugar, a «los daños corporales y materiales y las consecuencias directas de estos
daños, así como los perjuicios económicos puros, no consecuencia de daños materiales y/o
corporales previos, causados por acción u omisión a terceras personas en ejercicio de su
actividad», que son el supuesto determinante de la responsabilidad patrimonial de las
administraciones públicas (arts. 32.1 y 36.1 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector
público), procedimiento que no se suspende por la exigencia de responsabilidad penal al
personal al servicio de las administraciones públicas (art. 37 de la misma Ley), siendo la
administración responsable civil subsidiaria (art. 121 del Código penal). Y a continuación a la
«responsabilidad civil profesional, incluida la responsabilidad contable».
Por tanto, solo restaría en el ámbito de cobertura del artículo 3 del Decreto-ley la
responsabilidad civil derivada de los delitos, cuando el perjudicado es la propia
administración, y la responsabilidad contable, donde es la misma administración la única
potencial perjudicada (art. 15 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas). Es decir, el riesgo que el Decreto-ley avala o contraavala es el perjuicio
económico presuntamente causado a la administración para la que trabaja el personal al
que la jurisdicción penal o contable exige la garantía por haber causado presunta o
definitivamente perjuicios a los caudales públicos con dolo, culpa o negligencia grave
[arts. 4 del Código penal y 49.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del
Tribunal de Cuentas (LFTCu)].
b) En segundo lugar, afirman los recurrentes que es inaplicable el principio de
indemnidad en el que pretende justificarse la disposición impugnada en su exposición de
motivos, principio que, tal y como está definido en la legislación, regula un derecho
resarcitorio por los daños y perjuicios que sufra el funcionario, por parte de terceros, en
el ejercicio de su función pública, siempre que el empleado público no haya incurrido en
dolo, culpa o negligencia grave [arts. 14 y 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio,
de régimen de personal de la Policía Nacional, y 48 ter de la Ley del Parlamento de
Cataluña 10/1994, de 11 de julio, de la Policía de la Generalidad–Mossos d’Esquadra, y
sentencias 956/2020, de 8 de julio (ECLI:ES:TS:2020:2345), y 1003/2020, de 15 de julio
cve: BOE-A-2024-23945
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Núm. 277
