BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 16 de noviembre de 2024

Sec. TC. Pág. 148579

consideración la doctrina constitucional relativa al presupuesto habilitante previsto en el
art. 86.1 CE y a su control por parte de este tribunal y aplicarla, después, a las
circunstancias que fueron tenidas en cuenta para dictar el decreto-ley impugnado.
a) Sobre los términos «extraordinaria y urgente necesidad» bastará recordar, que
«no constituyen una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el
margen de apreciación política del Gobierno se mueve libremente sin restricción alguna,
sino un verdadero límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes» (por todas, la
reciente STC 166/2023, de 22 de noviembre, FJ 3).
La apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye
un juicio político que corresponde efectuar tanto al Ejecutivo para dictar el decreto-ley
como al Congreso de los Diputados, o a la Cámara autonómica, para, llegado el caso,
convalidarlo en votación de totalidad (arts. 86.1 y 2 CE y 64.1 y 2 EAC), incumbiéndole a
este tribunal «controlar que ese juicio político no desborde los límites de lo
manifiestamente razonable, sin suplantar a los órganos constitucionales que intervienen
en la aprobación y convalidación de los decretos-leyes» (STC 134/2021, de 24 de junio,
FJ 3).
Este control externo se concreta en la comprobación de que el Ejecutivo haya
definido, de manera explícita y razonada, una situación de extraordinaria y urgente
necesidad que precise de una respuesta normativa con rango de ley y de que, además,
exista una conexión de sentido entre la situación definida y las medidas adoptadas para
hacerle frente (en este sentido, STC 40/2021, de 18 de febrero, FJ 2). Aunque ambos
aspectos están íntimamente ligados, su examen por separado facilita desde un punto de
vista metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y, en última instancia,
el control que le corresponde efectuar a este tribunal (SSTC 332/2005, de 15 de
diciembre, FJ 6, y 166/2023, de 22 de noviembre, FJ 3).
En cuanto a la definición de la situación de urgencia, nuestra doctrina ha precisado
que no es necesario que la misma se contenga siempre en el propio decreto-ley, sino
que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos que son,
básicamente, los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo
largo del debate parlamentario de convalidación y en el propio expediente de elaboración
de la misma (STC 152/2017, de 21 de diciembre, FJ 3, y las que allí se citan). Respecto
de la conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas
adoptadas, deben valorarse el contenido y la estructura de las disposiciones incluidas en
el decreto-ley controvertido [por todas, STC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4 e)].
b) Conforme al canon que se acaba de exponer procede examinar ahora la
concurrencia del presupuesto habilitante de la norma, consistente en la concurrencia de
una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Este examen ha de llevarse a cabo
mediante la valoración conjunta del preámbulo de la norma y del debate parlamentario
de convalidación, pues el expediente de elaboración del Decreto-ley 15/2021 (posible
tercera fuente de justificación al efecto, como ya se ha dicho) ni se ha aportado por la
representación del Gobierno de la Generalitat, a la que hubiera correspondido hacerlo, ni
hay referencia alguna al mismo en las alegaciones de la representación procesal del
propio Gobierno o del Parlamento de Cataluña (en sentido análogo, STC 29/2015, de 19
de febrero, FJ 4).
(i) Cabe constatar en este punto que el apartado III de la exposición de motivos del
Decreto-ley se limita a hacer referencia a las circunstancias generales que justificarían
su adopción. Se lee allí que «[p]ara hacer frente a sus responsabilidades y obligaciones
legales de protección de los servidores públicos, la Generalitat de Catalunya tiene
suscritas pólizas de responsabilidad civil para la cobertura de los riesgos en que puedan
incurrir», aunque «esta situación se ha alterado y actualmente se produce una exclusión
de determinados riesgos de las pólizas suscritas, exclusión que, eventualmente, puede
tener efectos retroactivos»; un cambio –se señala– que «afecta a situaciones muy
diversas en que se pueden encontrar los servidores públicos y que se han ido
incrementando en los últimos años», afectación «negativa a los derechos de los

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