T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-20904)
Pleno. Sentencia 112/2024, de 10 de septiembre de 2024. Cuestión de inconstitucionalidad 3263-2023. Planteada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con el artículo 2.2 del Decreto-ley del Gobierno de las Illes Balears 1/2019, de 22 de febrero, de medidas urgentes sobre la explotación y el control de la actividad de alquiler de vehículos con conductor y otras medidas en materia de transportes terrestres. Libertad de empresa: nulidad del precepto legal que introduce la exigencia de un lapso de treinta minutos de antelación mínima entre la contratación telemática y la prestación del servicio de alquiler de vehículos con conductor.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Sábado 12 de octubre de 2024
Sec. TC. Pág. 130706
de julio, FJ 3, reiterada entre otras en SSTC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5; 35/2016,
de 3 de marzo, FJ 3, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 8).
Igualmente la doctrina constitucional ha señalado que la libertad de empresa, como
los restantes derechos, no es absoluta y puede someterse a medidas restrictivas o
limitativas, por lo tanto «su vigencia no resulta comprometida por el hecho de que existan
limitaciones a su ejercicio derivadas de las ‘reglas que disciplinen, proporcionada y
razonablemente, el mercado’ […] [p]orque del art. 38 CE no puede derivarse sin más ‘el
derecho a acometer cualquier empresa’ o a ejercerla sin traba ni limitación de ningún
tipo, ‘sino solo el derecho de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo
ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden’ […] o lo que es lo mismo, a
ejercer esa actividad ‘con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y
de la actividad económica general’» (STC 35/2016, FJ 3).
El derecho a la libertad de empresa se ejerce, por tanto, dentro de un marco general
configurado por las reglas establecidas por el legislador, pero ha de distinguirse entre
aquellas reglas o restricciones que limitan el acceso a la actividad y aquellas que limitan
su desarrollo o ejercicio.
Cuando se trate de regulaciones que pueden afectar al acceso al mercado, al
comienzo en el ejercicio de la actividad, es preciso efectuar «un juicio de
proporcionalidad, en el que, además del objetivo que al establecerla se persigue y
comprobando la legitimidad constitucional del mismo, se verifique también la relación de
causalidad y necesidad que con él debe guardar la prohibición en cuanto medio
ordenado para hacerlo posible.» (STC 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2, por todas).
Sin embargo, en el caso de regulaciones que afectan al ejercicio de una actividad
empresarial, sin afectar al propio acceso a la misma, como ocurre en este caso, el canon
de constitucionalidad empleado por la doctrina de este tribunal es en parte diferente, en
cuanto a que las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de
razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo
y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo, sin que su intensidad llegue al punto de
suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. Así, el
derecho a la libertad de empresa reconocido en el art. 38 CE «supone la exigencia de
que las regulaciones públicas que afectan, como el caso del precepto impugnado, al
ejercicio de una actividad empresarial, sean adecuadas para promover un objetivo
considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones
impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su
intensidad, una privación del referido derecho» (STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 14). En
relación con esta última exigencia, el control que puede ejercer el Tribunal es meramente
negativo y se reduce a constatar que la medida restrictiva no comporta una limitación del
derecho a la libertad de empresa que pueda determinar o tener como consecuencia un
impedimento práctico de su ejercicio.
Son estos extremos los que corresponde examinar al Tribunal cuando tiene que
analizar si la limitación que impone el legislador al derecho a la libertad de empresa es
acorde con su contenido esencial. Como decimos el Tribunal no puede trasvasar los
parámetros de control señalados, pues ello supondría fiscalizar la oportunidad de una
concreta elección del legislador, que representa la plasmación de una legítima opción
política (STC 103/2018, de 4 de octubre, FJ 8, y las que cita).
5. Proyección de la doctrina constitucional al caso. Estimación de la cuestión de
inconstitucionalidad.
Así pues, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, la norma aquí
cuestionada, que no afecta al acceso a la actividad sino a su ejercicio, debe someterse a
un doble escrutinio: en primer lugar, debe comprobarse si el fin perseguido por ella es
constitucionalmente legítimo; y, en segundo lugar, si la medida es adecuada para la
consecución de ese objetivo, correspondiendo al legislador, en todo caso, exponer los
datos y argumentos suficientes para explicar por qué motivos las restricciones son
necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos.
cve: BOE-A-2024-20904
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 247
Sábado 12 de octubre de 2024
Sec. TC. Pág. 130706
de julio, FJ 3, reiterada entre otras en SSTC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5; 35/2016,
de 3 de marzo, FJ 3, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 8).
Igualmente la doctrina constitucional ha señalado que la libertad de empresa, como
los restantes derechos, no es absoluta y puede someterse a medidas restrictivas o
limitativas, por lo tanto «su vigencia no resulta comprometida por el hecho de que existan
limitaciones a su ejercicio derivadas de las ‘reglas que disciplinen, proporcionada y
razonablemente, el mercado’ […] [p]orque del art. 38 CE no puede derivarse sin más ‘el
derecho a acometer cualquier empresa’ o a ejercerla sin traba ni limitación de ningún
tipo, ‘sino solo el derecho de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo
ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden’ […] o lo que es lo mismo, a
ejercer esa actividad ‘con plena sujeción a la normativa sobre ordenación del mercado y
de la actividad económica general’» (STC 35/2016, FJ 3).
El derecho a la libertad de empresa se ejerce, por tanto, dentro de un marco general
configurado por las reglas establecidas por el legislador, pero ha de distinguirse entre
aquellas reglas o restricciones que limitan el acceso a la actividad y aquellas que limitan
su desarrollo o ejercicio.
Cuando se trate de regulaciones que pueden afectar al acceso al mercado, al
comienzo en el ejercicio de la actividad, es preciso efectuar «un juicio de
proporcionalidad, en el que, además del objetivo que al establecerla se persigue y
comprobando la legitimidad constitucional del mismo, se verifique también la relación de
causalidad y necesidad que con él debe guardar la prohibición en cuanto medio
ordenado para hacerlo posible.» (STC 66/1991, de 22 de marzo, FJ 2, por todas).
Sin embargo, en el caso de regulaciones que afectan al ejercicio de una actividad
empresarial, sin afectar al propio acceso a la misma, como ocurre en este caso, el canon
de constitucionalidad empleado por la doctrina de este tribunal es en parte diferente, en
cuanto a que las condiciones que se establezcan deben ajustarse a un canon de
razonabilidad en el sentido de que respondan a un objetivo constitucionalmente legítimo
y sean idóneas o adecuadas para conseguirlo, sin que su intensidad llegue al punto de
suponer un impedimento práctico del libre ejercicio de la actividad económica. Así, el
derecho a la libertad de empresa reconocido en el art. 38 CE «supone la exigencia de
que las regulaciones públicas que afectan, como el caso del precepto impugnado, al
ejercicio de una actividad empresarial, sean adecuadas para promover un objetivo
considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones
impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su
intensidad, una privación del referido derecho» (STC 89/2017, de 4 de julio, FJ 14). En
relación con esta última exigencia, el control que puede ejercer el Tribunal es meramente
negativo y se reduce a constatar que la medida restrictiva no comporta una limitación del
derecho a la libertad de empresa que pueda determinar o tener como consecuencia un
impedimento práctico de su ejercicio.
Son estos extremos los que corresponde examinar al Tribunal cuando tiene que
analizar si la limitación que impone el legislador al derecho a la libertad de empresa es
acorde con su contenido esencial. Como decimos el Tribunal no puede trasvasar los
parámetros de control señalados, pues ello supondría fiscalizar la oportunidad de una
concreta elección del legislador, que representa la plasmación de una legítima opción
política (STC 103/2018, de 4 de octubre, FJ 8, y las que cita).
5. Proyección de la doctrina constitucional al caso. Estimación de la cuestión de
inconstitucionalidad.
Así pues, de acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, la norma aquí
cuestionada, que no afecta al acceso a la actividad sino a su ejercicio, debe someterse a
un doble escrutinio: en primer lugar, debe comprobarse si el fin perseguido por ella es
constitucionalmente legítimo; y, en segundo lugar, si la medida es adecuada para la
consecución de ese objetivo, correspondiendo al legislador, en todo caso, exponer los
datos y argumentos suficientes para explicar por qué motivos las restricciones son
necesarias para alcanzar los objetivos perseguidos.
cve: BOE-A-2024-20904
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Núm. 247
