BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Miércoles 28 de agosto de 2024

Sec. TC. Pág. 109389

asignándose las ayudas a la partida 440.12 del programa 31L («Transferencias de
financiación al IFA») por la Consejería de Empleo y ejecutándolas el Instituto de Fomento
de Andalucía (IFA), luego denominado a partir de 2004 como Agencia de Innovación y
Desarrollo en Andalucía (IDEA). De esta suerte, durante los años 2002 a 2009 no se
siguió procedimiento administrativo alguno en la concesión de las ayudas, al otorgarse
sin expediente de concesión (en muchos casos); sin publicidad en la concesión; sin
fiscalización; sin informe de la Consejería de Presidencia sobre la notificación a la
Comisión Europea; sin solicitud de los interesados y sin acreditarse la personalidad de
los solicitantes; entre otras graves irregularidades que socavaron las reglas y los
principios por los que se rige la actividad administrativa subvencional.
2. Premisas erróneas: la pretendida virtud sanadora de las leyes de presupuestos
de Andalucía para los años 2002 a 2009 y la atribución a la memoria económica de valor
y eficacia complementaria de la ley de presupuestos.
Como en la STC 93/2024, la presente sentencia considera que la actuación del
recurrente no puede entenderse subsumible en el delito de prevaricación por el que ha
sido condenado, conclusión que asienta sobre la premisa, a mi parecer errónea, de que
obraba amparado por lo previsto en la correspondiente ley de presupuestos para cada
ejercicio.
Nada más lejos de la realidad. Las sentencias impugnadas en amparo han entendido
que los trabajos preparatorios de esas leyes (la actividad «prelegislativa»), esto es, la
actividad tendente a la elaboración de los anteproyectos de ley que luego se convertirán
en proyectos remitidos al Parlamento, puede considerarse integrante de un
procedimiento administrativo y, por consiguiente, que las decisiones que se adoptan en
ese ámbito pueden calificarse como resoluciones recaídas en asunto administrativo, que
es el término empleado en el art. 404 del Código penal para el delito de prevaricación
administrativa. Por las razones expresadas en el voto particular a la STC 93/2024, no me
parece que esa interpretación realizada por la jurisdicción penal, en el ámbito que le
compete conforme al art. 117.3 CE, pueda tildarse de irrazonable o imprevisible. A mi
entender, los actos prelegislativos son susceptibles de control penal. Entender lo
contrario, como hace la mayoría del Tribunal en la sentencia de la que disiento, equivale
a consagrar un inadmisible ámbito de impunidad que resulta patentemente contrario a la
Constitución.
La preparación del anteproyecto de ley de presupuestos es una labor netamente
administrativa, sujeta a control y a responsabilidad. Es la presentación del proyecto de
ley en el Parlamento el acto que inicia la tramitación parlamentaria. Estamos, pues, en el
primer caso, ante actos administrativos insertos en un procedimiento administrativo
reglado (a nivel estatal, el procedimiento por el que se rige la elaboración de los
presupuestos generales del Estado es una orden del ministro de Hacienda, conforme al
art. 36.2 de la Ley general presupuestaria; en la Comunidad Autónoma andaluza, se
trata de una orden de la Consejería competente). No es posible equiparar, por tanto, los
anteproyectos de ley (tramitación administrativa) con los proyectos de ley (tramitación
parlamentaria), ni tampoco equiparar los actos administrativos prelegislativos (reglados o
discrecionales) con los políticos (del Gobierno) o legislativos (del Parlamento), ni mucho
menos afirmar que los actos preparatorios o prelegislativos no se encuentran sometidos
al Derecho administrativo, para deducir de ello una absoluta irresponsabilidad penal de
los autores de esa actuación prelegislativa, como hace la sentencia de la que disiento.
Pero la sentencia aprobada por la mayoría va aún más lejos y, como en la
STC 93/2024, sostiene que la conducta del recurrente, como la de otros condenados en
la «pieza específica del caso de los ERE de Andalucía», no merecía reproche penal
desde la perspectiva del delito de prevaricación por el que ha sido condenado, porque se
amparaba en las leyes de presupuestos de Andalucía para los años 2002 al 2009, que
«en su programa 31L, establecieron un sistema de atribución de fondos al IFA/IDEA (las
transferencias de financiación) para la concesión de ayudas sociolaborales que, de
acuerdo con lo establecido en sus propias memorias, habilitaban a la administración

cve: BOE-A-2024-17484
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Núm. 208