T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-17484)
Pleno. Sentencia 103/2024, de 17 de julio de 2024. Recurso de amparo 2485-2023. Promovido por don Antonio Vicente Lozano Peña respecto de las sentencias dictadas por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y la Audiencia Provincial de Sevilla que le condenaron por un delito continuado de prevaricación. Vulneración del derecho a la legalidad penal: condena basada en una interpretación del todo imprevisible del tipo objetivo. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Miércoles 28 de agosto de 2024
Sec. TC. Pág. 109384
Pero esta imposibilidad lógica de controlar vicios hipotéticos contenidos en proyectos
de normas (o actos) que podrían suponer la anulación del producto final si no fueran
corregidos nada tiene que ver con la posibilidad de examinar si en la elaboración de un
anteproyecto de ley (que es un acto previo y diferente a la «decisión de elevar a las
Cortes un proyecto de ley» como acto de gobierno conforme a la STC 45/1990 aludida
en la STC 93/2024, FJ 4.4.1), la autoridad responsable ha incurrido efectivamente en un
delito de prevaricación del art. 404 CP.
En abstracto, de la simple alteración de la partida presupuestaria que antes cobijaba
los créditos concedidos al Instituto de Fomento de Andalucía (IFA, posteriormente
Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, IDEA), e incluso de la ampliación de
sus competencias, no cabe colegir el designio último de los que promovieron tal cambio,
que consistía en eludir los controles ordinarios existentes hasta entonces para el
otorgamiento de subvenciones. No es en el ámbito de la inconstitucionalidad de leyes de
presupuestos donde se mueven las sentencias impugnadas, sino en el de la creación de
un marco jurídico aparentemente neutro a cuyo amparo pudiera actuarse disponiendo de
ingentes cantidades de dinero sin control efectivo alguno.
En mi opinión, refrendada por la regulación establecida en la Ley 39/2015, de
procedimiento administrativo común (y por la doctrina sentada en la STC 55/2018, antes
citada), la actividad previa al ejercicio de la iniciativa legislativa es parte de un
procedimiento administrativo. Por eso tengo que discrepar del fundamento jurídico 4.4 A)
de la sentencia, en que se da a esta actividad la naturaleza de actos de gobierno
excluidos de todo control por parte de cualquier órgano jurisdiccional, incluso de su
posible enjuiciamiento por la jurisdicción penal. Esto equivale a consagrar un ámbito de
impunidad que sí me parece contrario a la Constitución.
Tal como lo veo, los actos prelegislativos son susceptibles de control penal, y por
consiguiente no parece que pueda considerarse «imprevisible», como hace la mayoría,
la interpretación efectuada por las sentencias recurridas. Una cosa es que sea la primera
vez que un asunto como este se haya planteado ante los tribunales penales y otra muy
distinta que la respuesta dada por ellos a esta cuestión novedosa sea «imprevisible».
2.2 Interpretación de las leyes de presupuestos efectuada por las sentencias
recurridas.
a) La sentencia de la que discrepo reitera una y otra vez la idea de que las leyes de
presupuestos regularon el modo de concesión de estas ayudas. Por eso diserta
ampliamente sobre las «características de nuestra democracia constitucional y
parlamentaria» (FJ 4.3), la naturaleza de la ley de presupuestos como «verdadera ley»
[FJ 4.3 A) e)], la posibilidad de modificar las leyes vigentes [FJ 4.3 B) b)] y el monopolio
de control de constitucionalidad de las leyes por el Tribunal Constitucional [FJ 4.3 A) f)],
para terminar concluyendo que la forma de razonar de las sentencias recurridas supone
«privar de toda relevancia a la aprobación parlamentaria de la ley» de presupuestos»
[FJ 4.4 A)].
Si así hubiera sucedido, podría compartirse lo razonado por la mayoría. Pero esta
parte de una premisa incorrecta. Las sentencias recurridas interpretan de otro modo las
leyes de presupuestos.
La (supuesta) modificación legislativa se habría producido con la calificación de las
ayudas sociolaborales como «transferencia de financiación», según reconoce la mayoría
en el fundamento jurídico antes citado. Una modificación que se habría producido en las
«memorias presupuestarias, informes económico-financieros y fichas del programa 31L»
cuyo contenido extracta la sentencia del Tribunal Supremo (fundamento de Derecho 11,
págs. 193-196), transcrita en este punto por el fundamento jurídico 2.1 c) de nuestra
sentencia («9. Conclusiones del análisis de la documentación anexa al proyecto de
presupuesto anual de la Junta de Andalucía»).
b) Pues bien, tanto la Audiencia Provincial de Sevilla como el Tribunal Supremo
niegan razonadamente que esa calificación tuviera eficacia normativa y vinculante y
habilitara la exclusión de los controles propios de las subvenciones.
cve: BOE-A-2024-17484
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 208
Miércoles 28 de agosto de 2024
Sec. TC. Pág. 109384
Pero esta imposibilidad lógica de controlar vicios hipotéticos contenidos en proyectos
de normas (o actos) que podrían suponer la anulación del producto final si no fueran
corregidos nada tiene que ver con la posibilidad de examinar si en la elaboración de un
anteproyecto de ley (que es un acto previo y diferente a la «decisión de elevar a las
Cortes un proyecto de ley» como acto de gobierno conforme a la STC 45/1990 aludida
en la STC 93/2024, FJ 4.4.1), la autoridad responsable ha incurrido efectivamente en un
delito de prevaricación del art. 404 CP.
En abstracto, de la simple alteración de la partida presupuestaria que antes cobijaba
los créditos concedidos al Instituto de Fomento de Andalucía (IFA, posteriormente
Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía, IDEA), e incluso de la ampliación de
sus competencias, no cabe colegir el designio último de los que promovieron tal cambio,
que consistía en eludir los controles ordinarios existentes hasta entonces para el
otorgamiento de subvenciones. No es en el ámbito de la inconstitucionalidad de leyes de
presupuestos donde se mueven las sentencias impugnadas, sino en el de la creación de
un marco jurídico aparentemente neutro a cuyo amparo pudiera actuarse disponiendo de
ingentes cantidades de dinero sin control efectivo alguno.
En mi opinión, refrendada por la regulación establecida en la Ley 39/2015, de
procedimiento administrativo común (y por la doctrina sentada en la STC 55/2018, antes
citada), la actividad previa al ejercicio de la iniciativa legislativa es parte de un
procedimiento administrativo. Por eso tengo que discrepar del fundamento jurídico 4.4 A)
de la sentencia, en que se da a esta actividad la naturaleza de actos de gobierno
excluidos de todo control por parte de cualquier órgano jurisdiccional, incluso de su
posible enjuiciamiento por la jurisdicción penal. Esto equivale a consagrar un ámbito de
impunidad que sí me parece contrario a la Constitución.
Tal como lo veo, los actos prelegislativos son susceptibles de control penal, y por
consiguiente no parece que pueda considerarse «imprevisible», como hace la mayoría,
la interpretación efectuada por las sentencias recurridas. Una cosa es que sea la primera
vez que un asunto como este se haya planteado ante los tribunales penales y otra muy
distinta que la respuesta dada por ellos a esta cuestión novedosa sea «imprevisible».
2.2 Interpretación de las leyes de presupuestos efectuada por las sentencias
recurridas.
a) La sentencia de la que discrepo reitera una y otra vez la idea de que las leyes de
presupuestos regularon el modo de concesión de estas ayudas. Por eso diserta
ampliamente sobre las «características de nuestra democracia constitucional y
parlamentaria» (FJ 4.3), la naturaleza de la ley de presupuestos como «verdadera ley»
[FJ 4.3 A) e)], la posibilidad de modificar las leyes vigentes [FJ 4.3 B) b)] y el monopolio
de control de constitucionalidad de las leyes por el Tribunal Constitucional [FJ 4.3 A) f)],
para terminar concluyendo que la forma de razonar de las sentencias recurridas supone
«privar de toda relevancia a la aprobación parlamentaria de la ley» de presupuestos»
[FJ 4.4 A)].
Si así hubiera sucedido, podría compartirse lo razonado por la mayoría. Pero esta
parte de una premisa incorrecta. Las sentencias recurridas interpretan de otro modo las
leyes de presupuestos.
La (supuesta) modificación legislativa se habría producido con la calificación de las
ayudas sociolaborales como «transferencia de financiación», según reconoce la mayoría
en el fundamento jurídico antes citado. Una modificación que se habría producido en las
«memorias presupuestarias, informes económico-financieros y fichas del programa 31L»
cuyo contenido extracta la sentencia del Tribunal Supremo (fundamento de Derecho 11,
págs. 193-196), transcrita en este punto por el fundamento jurídico 2.1 c) de nuestra
sentencia («9. Conclusiones del análisis de la documentación anexa al proyecto de
presupuesto anual de la Junta de Andalucía»).
b) Pues bien, tanto la Audiencia Provincial de Sevilla como el Tribunal Supremo
niegan razonadamente que esa calificación tuviera eficacia normativa y vinculante y
habilitara la exclusión de los controles propios de las subvenciones.
cve: BOE-A-2024-17484
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Núm. 208
