BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Miércoles 28 de agosto de 2024

Sec. TC. Pág. 109383

a 2009, por lo que se refiere al recurrente) como a los trabajos preparatorios de esas
leyes, y esa actividad prelegislativa tiene, a mi juicio, inequívoca naturaleza
administrativa. Así se desprende también de lo expresado en los arts. 26 y siguientes de
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de los arts. 127 y siguientes de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las
administraciones públicas, y hasta de la STC 55/2018, de 24 de mayo, que resolvió el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de
Cataluña, entre otros, contra esos artículos de esta última ley.
La Ley 50/1997, del Gobierno, contiene una extensa regulación de cómo deben
tramitarse los anteproyectos de ley antes de su elevación al Consejo de Ministros y de la
remisión por este del proyecto de ley subsiguiente al Parlamento. Es cierto que esta ley
se refiere al Gobierno de la Nación y no al de las comunidades autónomas, pero sería
absurdo sostener que estos trabajos preparatorios tienen una doble naturaleza,
«administrativa» cuando los lleva a cabo la administración del Estado, y «no
administrativa» o «legislativa» cuando se trata de las comunidades autónomas.
La Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común, sí se refiere a todas las
administraciones públicas, también a las comunidades autónomas, remitiendo a lo que
dispongan sus estatutos de autonomía en cuanto a los órganos a quien corresponde la
iniciativa legislativa, pero estableciendo con la naturaleza de «bases del régimen jurídico
de las administraciones públicas y procedimiento administrativo común» (art. 149.1.18
CE) algunas indicaciones generales de buena regulación.
Estos preceptos fueron impugnados por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y
la STC 55/2018 estimó el recurso, pero no porque esa actividad previa a la remisión de
un proyecto de ley a las Cortes Generales o a las diferentes asambleas legislativas
autonómicas –en aquel caso al Parlament de Cataluña– se integrara en la actividad
legislativa, sino porque se trata de una actividad propia de las comunidades autónomas
(«organización de sus instituciones de autogobierno»: art. 148.1.1 CE) y el Estatuto de
Autonomía de Cataluña (arts. 150 y 159) reconocía a la Generalitat competencia para
regular su propia organización y procedimiento, por más que en algunos casos esas
directrices contenidas en el art. 129 de la Ley 39/2015 fueran coincidentes con las
desarrolladas por la legislación autonómica.
Esa actividad que el Tribunal Supremo llama «prelegislativa» es, para la
STC 55/2018, propia de un procedimiento administrativo, aunque sobre ella el legislador
estatal no pueda intervenir por la vía del art. 149.1.18 CE. El Estado no puede regularla
bajo el título del procedimiento administrativo «común» (art. 149.1.18 CE), pero es
«procedimiento administrativo». Por eso tras la STC 55/2018 esas normas siguen siendo
de aplicación al procedimiento prelegislativo estatal. Una cosa es que la jurisdicción
contencioso-administrativa venga declarando que esa actividad no constituye un acto
impugnable ante ella y otra que, como dice la sentencia de la que discrepo, esa actividad
«no pued[a] ser objeto de control por ningún órgano judicial» [FJ 4.4 A)].
La mayoría de nuestro Tribunal cita de manera desviada el ATC 135/2004 [aludido en
el fundamento jurídico 4.3 B)]. En ese ATC 135/2004 inadmitimos la impugnación del
Gobierno de la Nación contra el proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía del País
Vasco aprobado por el Gobierno de esa comunidad (el llamado «Plan Ibarretxe») y
contra la resolución de la mesa del Parlamento autonómico admitiendo a trámite esa
propuesta. El Gobierno alegaba que el contenido de la propuesta era abiertamente
inconstitucional, y que por tanto la propuesta solo podía tramitarse como un
procedimiento de reforma de la Constitución, y no como un procedimiento de reforma del
Estatuto de Autonomía, como había hecho el Parlamento autonómico. Sostuvimos
entonces, efectivamente, que ese proyecto de reforma no podía ser objeto de control por
el Tribunal Constitucional porque su efecto era solamente abrir un procedimiento
parlamentario cuyo resultado era incierto. De su tramitación podía resultar una norma o
no resultar ninguna, y en el primer caso esa norma podía ser contraria a la Constitución
o conforme con esta. Por lo tanto, no podía este tribunal anular la propuesta de reforma
ni impedir su debate.

cve: BOE-A-2024-17484
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Núm. 208