T.C. Sección del Tribunal Constitucional. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Sentencias. (BOE-A-2024-16040)
Pleno. Sentencia 97/2024, de 3 de julio de 2024. Recurso de amparo 2361-2023. Promovido por don Jesús María Rodríguez Román respecto de las sentencias dictadas por la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y la Audiencia Provincial de Sevilla que le condenaron por un delito continuado de prevaricación en concurso medial con un delito continuado de malversación de caudales públicos. Vulneración del derecho a la legalidad penal y a la presunción de inocencia: condena basada en una interpretación del todo imprevisible del tipo objetivo. Votos particulares.
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BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Viernes 2 de agosto de 2024
Sec. TC. Pág. 98826
creativa, asentada en un juicio de intenciones, en un juicio basado en una presunta
voluntad tácita del legislador para habilitar a los gestores públicos a programar, primero,
y a disponer, después, libérrimamente de los fondos incluidos en la partida 440 del
programa 31L y solo y exclusivamente en esa partida.
La consecuencia de ello es que las conductas enjuiciadas del recurrente fueron
correctamente subsumidas en el delito de malversación en concurso ideal con el
precedente de prevaricación, no solo porque el programa 31L no concedía una cobertura
legal para conceder ayudas con elusión de los controles previstos en la normativa
subvencional, pues nada se establecía en las leyes de presupuestos en tal sentido, sino
porque, en todo caso, con la omisión de aquellos controles se dispuso libremente de las
ingentes cantidades dinerarias a las que se refieren los hechos probados de la sentencia
condenatoria de la Audiencia Provincial de Sevilla, confirmada en casación por la Sala
de lo Penal del Tribunal Supremo.
3. La presente sentencia desconoce los principios constitucionales rectores del
gasto público y su control.
En un precepto original en el Derecho Constitucional contemporáneo, la Constitución
en su artículo 31.2 establece que: «El gasto público realizará una asignación equitativa
de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de
eficiencia y economía».
El Tribunal Constitucional no se ha pronunciado expresamente sobre estos principios
de justicia material del gasto público: la equidad, la eficiencia y la economía. Sí ha dicho,
por ejemplo, en la STC 187/1988, de 17 de octubre, que el control de las comunidades
autónomas no excluye el que puede hacer el Estado a través del Tribunal de Cuentas
sobre la actividad financiera de las corporaciones locales. Pueden coexistir y
superponerse, sin perjuicio de «evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades»,
que serían contrarias al art. 31.2 CE. También en la STC 204/1992, de 26 de noviembre,
sobre los consejos consultivos autonómicos y el Consejo de Estado, si bien aquí el
Tribunal añade al art. 31.2 CE el art. 103.1 CE, que obliga a la administración pública a
actuar con sujeción tanto al principio de legalidad (lo que incluye la legalidad
presupuestaria, claro está), como al principio de eficacia administrativa.
Pero, sin duda, el pronunciamiento más importante se contiene en la STC 45/2017,
de 27 de abril, en la que se afirma que «la actividad financiera de las distintas haciendas
[ha de] asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitución han
de regir el gasto público: legalidad (art. 133.4 CE); eficiencia y economía (art. 31.2 CE);
asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2 CE); subordinación de la riqueza
[…] al interés general (art. 128.1 CE); estabilidad presupuestaria (art. 135 CE […]); y
control (art. 136 CE)».
Sobre el principio de legalidad (que la sentencia presenta como respetado y
salutífero para el recurrente) ya me he expresado, sin perjuicio de volver después. Me
importa detenerme ahora en los de eficiencia y economía y control. Ciertamente la citada
STC 45/2017 refiere el control al art. 136 CE (Tribunal de Cuentas), pero es innegable
que a partir del art. 31.2 CE cabe encontrar la misma respuesta: solo es factible la
eficiencia y la economía del gasto público a través del control, de la fiscalización
administrativa de las salidas, de los gastos y pagos. Ello queda confirmado, por lo
demás, en un precepto transversal de nuestra Constitución, íntimamente ligado, entre
otros, al citado art. 31.2 CE, y que no es otro que el también citado art. 103.1 CE, a cuyo
tenor «La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Precepto este, por cierto,
aplicable a todas las administraciones públicas, también a las autonómicas.
Las administraciones públicas son instituciones serviciales o vicariales, que no tienen
intereses propios, sino que están al servicio de los intereses generales, y con la
característica de que ese servicio ha de realizarse con objetividad, o sea, sin privilegiar a
determinadas personas, ni favoritismos, ni intereses partidistas. Y esa función servicial
cve: BOE-A-2024-16040
Verificable en https://www.boe.es
Núm. 186
Viernes 2 de agosto de 2024
Sec. TC. Pág. 98826
creativa, asentada en un juicio de intenciones, en un juicio basado en una presunta
voluntad tácita del legislador para habilitar a los gestores públicos a programar, primero,
y a disponer, después, libérrimamente de los fondos incluidos en la partida 440 del
programa 31L y solo y exclusivamente en esa partida.
La consecuencia de ello es que las conductas enjuiciadas del recurrente fueron
correctamente subsumidas en el delito de malversación en concurso ideal con el
precedente de prevaricación, no solo porque el programa 31L no concedía una cobertura
legal para conceder ayudas con elusión de los controles previstos en la normativa
subvencional, pues nada se establecía en las leyes de presupuestos en tal sentido, sino
porque, en todo caso, con la omisión de aquellos controles se dispuso libremente de las
ingentes cantidades dinerarias a las que se refieren los hechos probados de la sentencia
condenatoria de la Audiencia Provincial de Sevilla, confirmada en casación por la Sala
de lo Penal del Tribunal Supremo.
3. La presente sentencia desconoce los principios constitucionales rectores del
gasto público y su control.
En un precepto original en el Derecho Constitucional contemporáneo, la Constitución
en su artículo 31.2 establece que: «El gasto público realizará una asignación equitativa
de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de
eficiencia y economía».
El Tribunal Constitucional no se ha pronunciado expresamente sobre estos principios
de justicia material del gasto público: la equidad, la eficiencia y la economía. Sí ha dicho,
por ejemplo, en la STC 187/1988, de 17 de octubre, que el control de las comunidades
autónomas no excluye el que puede hacer el Estado a través del Tribunal de Cuentas
sobre la actividad financiera de las corporaciones locales. Pueden coexistir y
superponerse, sin perjuicio de «evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades»,
que serían contrarias al art. 31.2 CE. También en la STC 204/1992, de 26 de noviembre,
sobre los consejos consultivos autonómicos y el Consejo de Estado, si bien aquí el
Tribunal añade al art. 31.2 CE el art. 103.1 CE, que obliga a la administración pública a
actuar con sujeción tanto al principio de legalidad (lo que incluye la legalidad
presupuestaria, claro está), como al principio de eficacia administrativa.
Pero, sin duda, el pronunciamiento más importante se contiene en la STC 45/2017,
de 27 de abril, en la que se afirma que «la actividad financiera de las distintas haciendas
[ha de] asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitución han
de regir el gasto público: legalidad (art. 133.4 CE); eficiencia y economía (art. 31.2 CE);
asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2 CE); subordinación de la riqueza
[…] al interés general (art. 128.1 CE); estabilidad presupuestaria (art. 135 CE […]); y
control (art. 136 CE)».
Sobre el principio de legalidad (que la sentencia presenta como respetado y
salutífero para el recurrente) ya me he expresado, sin perjuicio de volver después. Me
importa detenerme ahora en los de eficiencia y economía y control. Ciertamente la citada
STC 45/2017 refiere el control al art. 136 CE (Tribunal de Cuentas), pero es innegable
que a partir del art. 31.2 CE cabe encontrar la misma respuesta: solo es factible la
eficiencia y la economía del gasto público a través del control, de la fiscalización
administrativa de las salidas, de los gastos y pagos. Ello queda confirmado, por lo
demás, en un precepto transversal de nuestra Constitución, íntimamente ligado, entre
otros, al citado art. 31.2 CE, y que no es otro que el también citado art. 103.1 CE, a cuyo
tenor «La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho». Precepto este, por cierto,
aplicable a todas las administraciones públicas, también a las autonómicas.
Las administraciones públicas son instituciones serviciales o vicariales, que no tienen
intereses propios, sino que están al servicio de los intereses generales, y con la
característica de que ese servicio ha de realizarse con objetividad, o sea, sin privilegiar a
determinadas personas, ni favoritismos, ni intereses partidistas. Y esa función servicial
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Núm. 186
