BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 25 de julio de 2024

Sec. TC. Pág. 95696

consejerías remiten los respectivos anteproyectos que deben confeccionarse, de
acuerdo con las leyes que sean aplicables, con las directrices aprobadas por el Consejo
de Gobierno y por las órdenes aprobadas por la Consejería de Hacienda. La segunda
fase se integra por las actuaciones realizadas a través de la Dirección General de
Presupuestos para elaborar el anteproyecto, que culmina con la elaboración definitiva
que es competencia del Consejero de Hacienda. De la minuciosa regulación resulta que
la intervención de la Consejería de Hacienda a través de la Dirección General de
Presupuestos no consistía en una mera agregación u ordenación de los trabajos
presupuestarios de las distintas consejerías, sino también en una función de análisis y
control, ya que podía introducir modificaciones y dictar instrucciones. Esta fase
culminaba con la elaboración del anteproyecto de ley de presupuesto, para su posterior
elevación al Consejo de Gobierno, que correspondía al consejero de Hacienda. La
tercera fase venía determinada por el estudio y aprobación del proyecto de ley de
presupuestos por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que
adoptaba dos decisiones: la aprobación del anteproyecto de ley y su remisión al
Parlamento.
Refiere que los distintos proyectos de ley, con la finalidad última de eludir los
controles legales y los principios de publicidad y libre concurrencia aplicables a las
subvenciones, incluyeron a sabiendas una clasificación presupuestaria contraria a
Derecho, incorporando en cada anteproyecto una documentación que no era
suficientemente explicativa del destino que iba a darse a esos fondos. De modo que la
decisión final del Gobierno autonómico de elevar o no el proyecto de ley al Parlamento
es una decisión política pero la aprobación del proyecto de ley es una resolución que
culmina el procedimiento prelegislativo y es el filtro previsto por el legislador para que
ese proyecto sea respetuoso con la legalidad tanto en los aspectos procedimentales
como en su contenido. El hecho de que los proyectos de ley fueran finalmente
aprobados no es obstáculo para atribuir relevancia penal a las resoluciones aludidas,
dado que la consumación del delito se produce con el dictado de la resolución injusta,
siendo irrelevante que el Parlamento no detectara la ilegalidad.
No es admisible calificar el procedimiento prelegislativo como un conjunto de simples
«actos de trámite», sin relevancia o carentes de efecto alguno y que lo que finalmente se
aprueba por el Gobierno autonómico es un documento sin valor jurídico alguno y sin
efectos.
Algunos de los actos de ese procedimiento tienen contenido decisorio en la medida
en que las autoridades administrativas al aprobar el proyecto en cada una de sus fases
debían examinarlo y comprobar su legalidad. Esas autoridades tenían la potestad de
rechazar el proyecto de ley o de modificarlo para que, al margen de la decisión política
de fondo sobre la materia presupuestaria, cumpliera con las exigencias de legalidad
tanto en su tramitación como en su contenido. Esas autoridades aprobaron los proyectos
de ley en cada una de sus fases a sabiendas de su ilegalidad y con la deliberada
intención de suprimir los controles formales establecidos por el legislador, y lo
consiguieron.
Señala que precisamente la eliminación de esos controles, asociada a la indebida
clasificación presupuestaria aplicada a las subvenciones, es lo que permite afirmar que
las distintas resoluciones adoptadas en el proceso prelegislativo no eran actos de trámite
carentes de trascendencia alguna.
Termina indicando, con cita de la STS 743/2013, de 11 de octubre, que «[e]l
procedimiento administrativo tiene una finalidad general orientada a someter la actuación
administrativa a determinadas formas que permitan su comprobación y control formal, y
por otro, una finalidad de mayor trascendencia, dirigida a establecer determinados
controles sobre el fondo de la actuación de que se trate. Ambas deben ser observadas
en la actividad administrativa. Así, se podrá apreciar la existencia de una resolución
arbitraria cuando omitir las exigencias procedimentales suponga principalmente la
elusión de los controles que el propio procedimiento establece sobre el fondo del asunto;
pues en esos casos la actuación de la autoridad o funcionario no se limita a suprimir el

cve: BOE-A-2024-15428
Verificable en https://www.boe.es

Núm. 179