BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
Jueves 25 de julio de 2024

Sec. TC. Pág. 95670

administrativo. La elaboración de un anteproyecto o un proyecto de ley no es una
actividad administrativa, sino una actividad propia de la función de gobierno en sentido
estricto, pues es una prerrogativa que corresponde al Gobierno en virtud de su posición
institucional, no a la organización a su servicio, que es la administración pública. Como
hemos afirmado en la STC 55/2018, 24 de mayo, FJ 7 b), «[l]os estatutos de autonomía
reconocen la iniciativa legislativa a los gobiernos autonómicos, no a sus
administraciones. A diferencia de lo que ocurre con la potestad reglamentaria, que
también corresponde al Gobierno, el ejercicio de esta prerrogativa se inserta en el ámbito
de las relaciones del Gobierno con las cámaras parlamentarias. El procedimiento de
elaboración y aprobación de proyectos de ley es la vía que permite al Gobierno
autonómico participar en la función legislativa y, por tanto, articular sus políticas públicas
a través de normas con rango de ley». Si esto es así con la iniciativa legislativa que
corresponde al Gobierno con carácter general, en el caso de la ley de presupuestos se
evidencia aún más, ya que se trata de «una norma singular por su vinculación inmediata
con la propia función del Gobierno, a quien corresponde la dirección y orientación de la
política económica, como afirmamos tempranamente en la STC 27/1981, de 20 de julio,
FJ 2, y hemos reiterado después en numerosas ocasiones» (STC 34/2018, 12 de abril,
FJ 6).
Es claro, por tanto, que las actuaciones realizadas cuando el Gobierno ejerce la
iniciativa legislativa no pueden considerarse en modo alguno una actuación
administrativa. Son actos realizados por el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su función
de gobierno. La sentencia del Tribunal Supremo se apoya para concluir que estamos
ante un acto administrativo en la STS 163/2019, de 26 de marzo, en la que se condenó a
un gerente de urbanismo por la emisión de una «memoria técnica». Es imprevisible
equiparar a estos efectos un informe técnico con el anteproyecto o el proyecto de ley de
presupuestos de la comunidad autónoma.
Como sostiene el Ministerio Fiscal, tampoco cabe calificar estas actuaciones como
«resolución», al no tener el carácter de definitivas. Esta naturaleza jurídica no la tiene
siquiera el acuerdo del Consejo de Gobierno –como en este caso– por el que se aprueba
el anteproyecto, pues incluso este acto no tiene más efectos ad extra que el de, en su
caso, posibilitar que el Gobierno ejerza su iniciativa legislativa «sometiendo» al Congreso
el proyecto acompañado de una exposición de motivos y los antecedentes necesarios
(art. 88 CE).
Desde un punto de vista constitucional, las consideraciones que acaban de hacerse
no se cohonestan con las contenidas en las sentencias impugnadas en las que se
sostiene que las actuaciones realizadas con ocasión de la elaboración de los
anteproyectos y su aprobación como proyectos de ley –las actuaciones prelegislativas,
en terminología de las resoluciones impugnadas– han de calificarse como resoluciones
recaídas en un asunto administrativo a los efectos de apreciar que concurren los
elementos típicos del delito de prevaricación (art. 404 CP).
Como se ha indicado, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo parte de la
consideración de que «el proceso prelegislativo es un procedimiento administrativo» y
también afirma que «los procedimientos reglados que culminan en la decisión de elevar
un proyecto de ley al Gobierno no son actos propiamente legislativos, sino actos de
gobierno que, por ser reglados, pueden ser el contexto objetivo para la comisión de un
delito de prevaricación». Estas consideraciones, sin embargo, no resultan compatibles
con la naturaleza de este tipo de actos. Una cosa es que la elaboración de los
anteproyectos de ley deba efectuarse siguiendo un procedimiento y otra muy distinta que
el ejercicio de esta prerrogativa pueda calificarse como reglada. La circunstancia de que
existan normas que disciplinen cómo han de elaborarse los anteproyectos de ley y su
aprobación como proyectos de ley no los convierte en actos reglados.
El carácter reglado se predica, en principio, de las potestades y, por lo general, se
refiere a aquellos supuestos en los que la norma que atribuye potestades a la
administración define de modo agotador el modo en que ha de ejercerlas, sin dejarle
margen alguno de apreciación. En tales casos se entiende que el acto dictado al amparo

cve: BOE-A-2024-15428
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Núm. 179